Нові правила надрокористування: законопроєкт №15454 (VKP.ua)

[В авторській колонці адвокати юридичної фірми «Василь Кісіль і Партнери» –  партнер Олег Альошин та старша юристка Юлія Адамович – аналізують законопроєкт № 15454 щодо удосконалення механізмів надання та реалізації права на користування надрами шляхом проведення аукціонів (електронних торгів) та на умовах угоди про розподіл продукції (УРП), а також його альтернативу – № 15454-1. Оригінал опубліковано за посиланням, радимо до прочитання]

30 липня 2026 року зареєстровано Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів надання та реалізації права на користування надрами шляхом проведення аукціону (електронних торгів) та на умовах угоди про розподіл продукції №15454 (надалі – «Проєкт Закону»). 17 серпня 2026 року було зареєстровано Проєкт Закону № 15454-1, альтернативний до Проєкту Закону № 15454: він зберігає основну концепцію та більшість запропонованих механізмів, водночас усуває окремі недоліки, уточнює низку положень та доповнює її новими механізмами (надалі – «Альтернативний Проєкт Закону»).

Проєкт Закону пропонує комплексні зміни до регулювання надрокористування, зокрема щодо надання спеціальних дозволів та укладення і реалізації угод про розподіл продукції (надалі – «УРП»). Частина запропонованих змін уже обговорювалася в межах законопроєктів № 14249 та № 14250, однак Проєкт Закону № 15454 містить і низку нових положень.

Запропоновані зміни, зокрема, передбачають  переформатування механізму УРП для його більш широкого застосування, зокрема у проєктах із видобування твердих корисних копалин, проведення аукціону з продажу спеціального дозволу за наявності одного учасника, нові вимоги до конкурсів на укладення УРП та підвищення прозорості роботи Міжвідомчої комісії з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції (надалі – «Міжвідомча комісія»). Проєкт Закону також передбачає можливість розподілу відповідальності між інвесторами за виконання УРП, а також нові правила щодо стабілізаційних гарантій тощо. Нижче розглянемо найважливіші новели та їхні практичні наслідки.

Стабілізаційна гарантія

Проєктом Закону запропоновано доповнити Кодекс України про надра статтею 25-1, якою передбачено, що до спеціальних дозволів, угод про умови користування надрами та УРП щодо стратегічних, критичних і нафтогазоносних ділянок пропонується застосовувати законодавство, чинне на момент надання спеціального дозволу. Пізніші зміни законодавства застосовуватимуться, лише якщо вони покращують становище надрокористувача.

Стабілізаційна гарантія не поширюватиметься на зміни законодавства у сферах оборони, національної безпеки, громадського порядку, охорони довкілля та оподаткування.

Наразі у сфері надрокористування стабілізація передбачена лише для угод про розподіл продукції. Статтею 27 Закону про УРП передбачено, що до УРП застосовується законодавство, чинне на момент укладення угоди. Винятками зі стабілізації є питання оборони, національної безпеки, забезпечення громадського порядку та охорони довкілля. Особливості оподаткування інвесторів за УРП врегульовано спеціальними нормами Податкового кодексу України. Стаття 340 Податкового кодексу стабілізує саме податкові правила: до прав і обов’язків інвестора застосовується податкове законодавство, чинне на момент укладення УРП, крім змін, які зменшують або скасовують податки (Розділ XVIII).

Оскільки запропоновані зміни до Кодексу України про надра поширюють стабілізацію також на УРП, виникає неузгодженість із чинною статтею 27 Закону про УРП та статтею 340 Податкового кодексу України, до яких Проєкт Закону змін не пропонує. У результаті для одного й того самого проєкту за УРП потенційно діятимуть два режими стабілізації: за Кодексом про надра та за Законом про УРП. Вони відрізняються, зокрема, моментом, з якого обчислюється гарантія, та переліком винятків. Закон про УРП прив’язує стабілізацію до дати укладення УРП, тоді як запропонована норма Кодексу про надра пов’язує її з датою надання спеціального дозволу. Крім того, Кодекс прямо виключає з-під гарантії зміни податкового законодавства, тоді як стаття 27 Закону про УРП такого окремого винятку не містить.

В Альтернативному Проєкті Закону цю неузгодженість усунуто: запропонована стаття 25-1 Кодексу України про надра не поширюватиметься на УРП, для яких зберігається окремий стабілізаційний режим. Окрім цього, серед винятків зі стабілізації немає податкового законодавства. Альтернативний Проєкт Закону також поширює дію гарантії на спеціальні дозволи, видані до набрання чинності законом (з моменту набрання ним чинності), конкретизує перелік змін, що вважаються покращенням становища надрокористувача (зокрема зменшення або скасування податків чи зборів, спрощення регулювання, послаблення державного контролю чи відповідальності), та додатково гарантує незастосування підзаконних актів, які обмежують визначені спеціальним дозволом права.

Альтернативний Проєкт Закону значно краще врегульовує питання стабілізації. Він усуває неузгодженість із окремим стабілізаційним режимом, передбаченим для УРП, та водночас посилює гарантії для власників спеціальних дозволів, оскільки запропонована стабілізація поширюватиметься також на зміни податкового законодавства.

Водночас наразі неможливо напевно визначити, який саме підхід буде закріплено в остаточній редакції закону. Основний та альтернативний законопроєкти перебувають на розгляді паралельно, і Верховна Рада може взяти за основу один із них або доопрацювати запропоновані положення в межах подальшого законодавчого процесу. Незалежно від того, яку редакцію буде ухвалено, обсяг стабілізаційних гарантій доцільно фіксувати безпосередньо в умовах УРП.

Можливість розподілу очищеної, збагаченої або переробленої продукції

Це одна з найбільш очікуваних змін до Закону про УРП у контексті поширення механізму УРП на проєкти з видобування твердих корисних копалин. Необхідність відповідного законодавчого врегулювання була передбачена ще Планом пріоритетних дій Уряду на 2025 рік, а згодом і Планом на 2026 рік.

Чинний Закон про УРП значною мірою сформований з урахуванням особливостей нафтогазових проєктів. Визначення «виробленої продукції», яка є базовою категорією для подальшого визначення компенсаційної та прибуткової продукції та їх розподілу між державою й інвестором, наразі охоплює продукцію, видобуту відповідно до УРП та доставлену до пункту виміру. Для проєктів із твердими корисними копалинами така конструкція може бути недостатньою, оскільки значна частина економічної цінності сировини створюється саме на етапах її очищення, збагачення або подальшої переробки.

Проєкт Закону пропонує розширити визначення «виробленої продукції». Відповідно до запропонованої редакції, нею буде вважатися загальний обсяг продукції, видобутої (виробленої) відповідно до УРП та доставленої до пункту виміру, а якщо це передбачено УРП, також очищеної, збагаченої та/або переробленої продукції, доставленої до пункту виміру. Таким чином, за умови відповідного врегулювання в УРП, предметом розподілу зможе бути не лише первинна видобута сировина, а й продукція, отримана в результаті її очищення, збагачення або подальшої переробки. Слід також взяти до уваги, що визначення «виробленої продукції» дублюється у пункті 14.1.28 Податкового кодексу України, а змін до ПКУ проєкт не містить. Поки ці два визначення розходяться, розподіл збагаченої або переробленої продукції може по-різному кваліфікуватися для цілей УРП і для цілей оподаткування.

Кілька ділянок та супутні корисні копалини в межах однієї УРП

Чинна частина п’ята статті 6 Закону про УРП вже дозволяє укласти угоду без конкурсу на підставі кількох спеціальних дозволів та/або щодо кількох ділянок надр – незалежно від того, суміжні вони чи розташовані окремо, і без вимоги належності до одного родовища. Обидва законопроєкти поширюють можливість укладення однієї УРП щодо кількох ділянок надр на конкурсні УРП та водночас встановлюють умову, що такі ділянки мають знаходитися в межах родовища або родовищ тієї самої корисної копалини. Крім того, передбачається можливість укладення УРП без конкурсу щодо частини наданої надрокористувачу ділянки після розподілу запасів між відповідними ділянками та отримання спеціальних дозволів за результатами такого розподілу.

Окремо Проєкт Закону передбачає можливість включення до продукції за УРП супутніх корисних копалин та компонентів, видобування або вилучення яких здійснюється в межах реалізації основного проєкту.

У сукупності ці зміни розширюють можливості структурування УРП для комплексних гірничих проєктів, у межах яких освоєння родовища не обмежується однією ділянкою надр. Водночас практична реалізація такого підходу може бути складною та вимагатиме детального врегулювання в умовах УРП, зокрема питань обліку та оцінки різних видів продукції, порядку їх розподілу між державою та інвестором тощо.

Розподіл відповідальності між інвесторами

Чинна редакція Закону про УРП передбачає солідарну відповідальність інвесторів за виконання зобов’язань за угодою. Проєкт Закону дозволяє відступити від цього правила: за загальним правилом інвестори й далі відповідатимуть солідарно за виконання зобов’язань за УРП, однак угодою може бути передбачено, що кожен інвестор відповідає за виконання визначеної для нього частини зобов’язань.

Це створює більшу гнучкість для структурування багатосторонніх проєктів та консорціумів, у яких окремі учасники можуть виконувати різні функції або відповідати за окремі частини проєкту. Водночас така модель є більш складною з точки зору захисту інтересів держави: у разі невиконання зобов’язання може виникати необхідність визначати, до якого саме інвестора має бути пред’явлена відповідна вимога. Тому умови УРП мають максимально чітко розмежовувати обов’язки та сфери відповідальності кожного інвестора.

На правах реклами

КУПУЙ СПЕЦДОЗВОЛИ НА КОРИСТУВАННЯ НАДРАМИ ТУТ

Конкурс на УРП

Проєкт Закону деталізує порядок проведення конкурсу на укладення УРП, зокрема вимоги до конкурсної документації, змісту конкурсних заявок та критеріїв їх оцінювання. Частина цих вимог уже застосовувалася на практиці та встановлювалася умовами конкретних конкурсів, однак тепер пропонується закріпити відповідні правила безпосередньо в Законі про УРП.

Зокрема, рішення Кабінету Міністрів про проведення конкурсу та конкурсна документація повинні визначати критерії оцінювання та кількість балів, яку учасник може отримати за кожним із них. Також деталізується зміст конкурсної заявки: поряд із відомостями про досвід учасника, його технічні та фінансові можливості, програму робіт та інвестиції передбачається подання пропозицій щодо компенсаційної та прибуткової продукції. Проєкт Закону також вводить критерій забезпечення використання українського персоналу, товарів, робіт і послуг українського походження. Альтернативний Проєкт Закону додатково збільшує мінімальний строк подання конкурсних заявок з одного до трьох місяців.

Окрім цього, встановлюється мінімальний поріг для визначення конкурсу таким, що відбувся: якщо переможець набере менше половини від загальної суми усіх балів за визначеними критеріями, конкурс вважатиметься таким, що не відбувся. Для потенційних учасників це означає більшу передбачуваність правил: базові вимоги та критерії будуть єдиними для всіх конкурсів.

Прозорість процесу обрання переможця

Проєкт Закону посилює вимоги до прозорості конкурсу на укладення УРП. На відміну від чинного регулювання, яке передбачає оприлюднення інформації про результати конкурсу, пропонується забезпечити публічність ключових етапів конкурсної процедури.

Зокрема, підлягатимуть оприлюдненню протоколи засідань Міжвідомчої комісії щодо оголошення конкурсу, реєстрації заявок та допуску учасників. Рішення Міжвідомчої комісії про висновки та пропозиції щодо визначення переможця також має містити перелік допущених до конкурсу учасників та кількість балів, набраних кожним із них за кожним критерієм оцінювання, і оприлюднюватися на вебсайті. За Альтернативним Проєктом Закону протоколи публікуватимуться протягом п’яти робочих днів з дня відповідного засідання, а рішення з балами – одночасно з рішенням про визначення переможця.

Таким чином, публічною стане не лише інформація про визначеного переможця, а й ключові елементи процесу його відбору: перелік учасників, результати їх допуску та оцінювання конкурсних пропозицій. Це підвищує прозорість процедури та дає змогу відстежити, як саме формувався результат конкурсу.

Резервування ділянки під конкурс на УРП

Проєкт Закону запроваджує механізм резервування ділянки надр для проведення конкурсу на укладення УРП. З моменту прийняття Міжвідомчою комісією рішення про доцільність проведення конкурсу така ділянка резервується та не може бути надана в користування на інших підставах на період проведення відповідної процедури.

Резервування припиняється, зокрема, якщо Кабінет Міністрів протягом шести місяців не прийняв рішення про оголошення конкурсу, конкурс визнано таким, що не відбувся, або УРП не укладено у встановлений строк. Такий механізм захищає ініціатора конкурсу від паралельних заявок щодо тієї самої ділянки, водночас на час процедури ділянка фактично виводиться з обігу.

Нові правила переходу на УРП без конкурсу

Проєкт Закону зберігає можливість укладення УРП без проведення конкурсу з надрокористувачем, який має спеціальний дозвіл, однак встановлює додаткові передумови для застосування цього механізму.

Для власника спеціального дозволу на геологічне вивчення з подальшим видобуванням це можливо після завершення пошукових і розвідувальних робіт та підготовки родовища до промислової розробки, а для власника спеціального дозволу на видобування – після підготовки родовища до промислової розробки. В обох випадках необхідно також отримати висновок з оцінки впливу на довкілля. Крім того, має існувати хоча б одна з умов, передбачених частиною другою статті 6 Закону про УРП у редакції Проєкту Закону: необхідність застосування високозатратних або новітніх технологій, освоєння родовищ у складних умовах чи проведення дорозвідки.

Окремо передбачається, що порядок розгляду Міжвідомчою комісією заяви про укладення УРП без конкурсу затверджуватиметься Кабінетом Міністрів України.

Крім того, для УРП, укладеної без проведення конкурсу на підставі чинного спеціального дозволу, Проєкт Закону передбачає застосування загальної системи оподаткування. Інвестор у такому разі не зможе скористатися спеціальним податковим режимом, передбаченим для УРП Податковим кодексом України. На практиці саме податковий фактор може виявитися вирішальним під час вибору між переходом на УРП та збереженням звичайної моделі роботи за спеціальним дозволом.

Альтернативний Проєкт Закону № 15454-1 істотно спрощує умови переходу чинного надрокористувача на УРП без конкурсу. Він не містить передбачених Проєктом Закону № 15454 додаткових вимог щодо завершення відповідних етапів розвідки та підготовки родовища, а також отримання висновку з оцінки впливу на довкілля. Для ініціювання укладення УРП достатньо наявності хоча б однієї з передбачених законом підстав, пов’язаних із необхідністю застосування високозатратних або новітніх технологій, освоєнням родовищ у складних умовах або проведенням дорозвідки. Таким чином, Альтернативний Проєкт Закону суттєво знижує поріг для переходу чинного надрокористувача на режим УРП.

Важливо й те, що Альтернативний Проєкт Закону не містить вимоги про застосування загальної системи оподаткування до УРП, укладених без конкурсу на базі чинного спеціального дозволу. Це усуває одне з найбільш істотних обмежень, запропонованих Проєктом Закону № 15454, та робить механізм переходу на УРП значно привабливішим для чинних надрокористувачів.

Крім того, Альтернативний Проєкт Закону детально врегульовує процедуру переоформлення спеціального дозволу після укладення УРП. Важливо, що раніше видані дозвільні документи, погодження та документи на землю зберігатимуть чинність і після укладення УРП, а під час розгляду заяви та переговорів надрокористувач не втрачатиме права вести роботи за наявним дозволом.

Наразі неможливо визначити, який із двох законопроєктів буде взято Верховною Радою за основу та які саме положення увійдуть до остаточної редакції закону. Водночас обидва законопроєкти рухаються в напрямі більш детального врегулювання переходу чинного надрокористувача на УРП без конкурсу. Тому незалежно від того, який із запропонованих підходів зрештою буде підтримано, сама процедура має стати більш формалізованою та передбачуваною для надрокористувача.

Правовий режим майна після припинення УРП

Проєкт Закону детальніше врегульовує перехід майна, створеного або придбаного інвестором для виконання УРП, якщо на момент припинення угоди його вартість була відшкодована компенсаційною продукцією не повністю.

Передбачається, що держава одержуватиме таке майно лише після виплати інвестору невідшкодованої частини його вартості. Виплата має бути здійснена не пізніше шести місяців з дня припинення УРП. Водночас інвестор зможе залишити майно у своїй власності, повернувши державі вже компенсовану частину його вартості. Якщо майно залишається інвестору, він зможе продовжити його експлуатацію та отримати необхідні для цього дозвільні документи.

Окремо передбачається, що правовий режим майна, створеного або придбаного до укладення безконкурсної УРП на базі чинного спеціального дозволу, визначатиметься умовами відповідної УРП.

Наразі Закон про УРП передбачає, що право власності на майно переходить до держави, коли вартість майна повністю відшкодована компенсаційною продукцією, або з дня припинення УРП на умовах і в порядку, передбачених угодою. Окремого механізму для ситуації, коли на момент припинення УРП майно було компенсоване лише частково, Закон не встановлює.

Зупинення права користування надрами за УРП – через суд і лише в межах проблемної частини ділянки

Проєкт Закону змінює порядок обмеження, зупинення та припинення права користування надрами за УРП у випадках виникнення безпосередньої загрози життю та здоров’ю людей або довкіллю. Кабінет Міністрів не зможе самостійно приймати відповідне рішення, а муситиме звертатися до суду з поданням про обмеження, зупинення або припинення права користування надрами.

При цьому судове рішення має стосуватися лише тієї частини ділянки надр, на якій виникла відповідна загроза. Таким чином, Проєкт Закону передбачає територіальне обмеження заходу та не допускає автоматичного поширення обмеження, зупинення чи припинення права користування на всю ділянку надр, якщо підстави для цього стосуються лише її частини. Водночас судова процедура потребує часу, що може бути критичним у випадках безпосередньої загрози життю чи здоров’ю людей, тож ефективність механізму значною мірою залежатиме від оперативності розгляду таких подань судами.

Міжнародний арбітраж

Проєкт Закону прямо дозволяє передбачати міжнародний комерційний арбітраж для вирішення спорів. Якщо сторони УРП погодились на міжнародний арбітраж, але не досягли згоди щодо установи, спір вирішуватиметься за Регламентом Арбітражного інституту Торгової палати Стокгольма. Не зовсім зрозуміло, яку мету переслідували автори цієї норми. По-перше, дуже важко уявити, що сторони УРП домовились про розгляд спору в міжнародному арбітражі, але при цьому не змогли погодити компетентний арбітраж.  По-друге,  чинна редакція Закону про УРП, хоча і передбачає, що, за замовчуванням,  спори, пов’язані з виконанням, припиненням та недійсністю УРП підлягають розгляду в судах України, однак, дозволяє сторонам УРП відступати від цього правила, передбачивши альтернативний порядок розгляду спорів в самій угоді. На практиці, всі відомі нам УРП із залученням іноземних інвесторів передбачали розгляд спорів в міжнародному арбітражі. Отже, можливість передачі спорів за УРП до арбітражу вже існує за чинним регулюванням і реалізується сторонами на практиці.

Доступ надрокористувача до землі

Проєкт Закону розширює інструменти надрокористувача для отримання доступу до земель, необхідних для реалізації проєкту. Зокрема, йдеться про можливість самостійно ініціювати в суді вилучення земельної ділянки з постійного користування та деталізацію процедури встановлення земельного сервітуту на державних і комунальних землях.

Вилучення земельної ділянки з постійного користування. Якщо постійний землекористувач не погоджується на вилучення державної або комунальної земельної ділянки для видобування корисних копалин загальнодержавного значення, до суду спочатку має звернутися уповноважений орган. Якщо він протягом трьох місяців цього не зробить, власник спеціального дозволу зможе подати позов самостійно. Механізм має усунути залежність реалізації проєкту від бездіяльності органу-розпорядника.

Земельний сервітут. Проєкт Закону уточнює порядок встановлення земельних сервітутів на землях державної та комунальної власності, зокрема порядок взаємодії заінтересованої особи з органом, який розпоряджається земельною ділянкою, та її землекористувачем залежно від статусу земельної ділянки.

Водночас Проєкт Закону не передбачає надання земельних ділянок у комплексі зі спеціальним дозволом на користування надрами. Отримання прав на земельні ділянки, необхідні для реалізації проєкту, залишається окремим питанням, яке надрокористувач має вирішувати відповідно до передбачених законодавством механізмів набуття прав на землю.

Можливість проведення аукціону з одним учасником

Проєкт Закону пропонує змінити правила проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами. Якщо на момент закінчення строку прийняття заявок зареєстрований лише один учасник, аукціон вважатиметься таким, що відбувся. Єдиний учасник набуде статусу переможця за своєю ціновою пропозицією, збільшеною на один крок аукціону.

Чинне регулювання такої можливості не передбачає: якщо до завершення строку подання заявок на участь в аукціоні подано менше двох заявок, аукціон не відбувається. Такий підхід на практиці означає, що навіть за наявності одного зацікавленого учасника право на користування відповідною ділянкою не може бути надане. Запропонована зміна дозволить не проводити повторні аукціони там, де попит обмежений, і скоротить єдиному заінтересованому інвестору шлях до отримання дозволу.

Не збільшено строк автоматичного продовження спеціальних дозволів

Частина п’ята статті 15 Кодексу України про надра передбачає, що спеціальні дозволи, строк дії яких закінчився у період дії воєнного стану, вважаються автоматично продовженими на період дії воєнного стану та протягом шести місяців після його припинення або скасування без прийняття окремого рішення дозвільним органом.

У вересні 2025 року Голова Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування Олег Бондаренко публічно повідомив про опрацювання пропозиції щодо автоматичного продовження дії спеціальних дозволів ще на два роки після припинення або скасування воєнного стану. Відповідна зміна надалі була запропонована законопроєктом № 14249 в листопаді 2025 року.

Водночас зареєстрований 30 липня 2026 року Проєкт Закону № 15454, а також Альтернативний Проєкт Закону, які частково охоплюють пропозиції, викладені у проєкті № 14249, не містять відповідної зміни до частини п’ятої статті 15 Кодексу України про надра. Отже, для спеціальних дозволів, строк дії яких закінчився у період воєнного стану, передбачений чинним законодавством період автоматичного продовження завершуватиметься через шість місяців після припинення або скасування воєнного стану.