Олександр Шумський: Чим небезпечний законопроєкт 4187
Як Держава і громадяни втрачають контроль над надрами під гаслом «все для народу»
Авторський блог
Якщо Президент і його команда декларують рух до справжньої реалізації права громадян на отримання доходу від користування надрами, Володимиру Зеленському варто добре подумати, перш ніж підписувати розрекламований законопроєкт 4187 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами», нещодавно ухвалений у другому читанні. Ось чому.
По-перше, 4187 не працює на мету збільшення добробуту всієї нації.
Перше за все необхідно зауважити, що Кодекс України про надра – сукупність норм, спрямованих на регулювання умов спеціального природокористування об’єктами надр. Тобто, саме того типу надрокористування, яке має на меті надання в одноосібне право користування об’єктами надр з метою отримання економічної вигоди.
Звісно, тотальна і всеосяжна лібералізація – це те, про що мріє бізнес, який вже працює, або планує отримувати економічну вигоду від використання у виробництві об’єктів (активів) надр. Що менше контролю – то бізнесу краще. Це зрозуміло і безспірно.
Але повернемося до однієї з ключових тез хвилі піару щодо 4187 – зафіксоване право громадян на частину економічної вигоди (доходу) від користування надрами. В законопроекті міститься лише констатація, декларація такого права громадян, як власника надр за Конституцією. Хоча навіть у самому профільному Комітеті Верховної ради визнають, що не знають, коли і в якій формі будуть реалізовувати цю ідею. Тобто, можна припустити, що ідеєю Президента скористалися, щоб ухвалити законопроект з «лібералізації», а саму ідею – відсунули «на потім».
Але навіть якщо уявити, що вже завтра народні депутати проголосували закон про економічний паспорт українця, як одного із можливих механізмів розподілу економічної вигоди – як 4187 допомагає Державі контролювати і справедливо розподіляти економічну вигоду (дохід), створений у галузі від користування активом, яким володіють громадяни?
Якби автори планували реалізовувати ідею Володимира Зеленського, а не створювати видимість чи імітувати бурхливу діяльність, вони б заклали в текст хоча би принципи, за якими відбуватимуться розподіл економічної вигоди. Або паритетно – 50/50, або (враховуючи, що бізнес несе більшість ризиків) інше співвідношення для винагороди ініціативності надрокористувача.
Але в будь-якому випадку, щоб економічною вигодою поділитися з громадянами, треба не тільки розуміти, як формується економічна вигода, і що саме ми будемо включати до складу економічну вигоду. Я цього в тексті 4187 не бачу, навіть спроби.
Підсумовуючи: ідея або декларація про отримання права громадян на отримання економічної вигоди від спеціального використання надр присутня – але підвалини для її реалізації вирішили не створювати. Президентом і його ідеєю просто скористалися, щоб просунути бізнес-інтереси?
По-друге, попри чисельні заяви про адаптацію Кодексу до норм європейського законодавства законопроект не відповідає духу і змісту ключової європейської директиви про надання права на користування надрами.
Хоча, оскільки Україна рухається до Європейської спільноти, авторам і лобістам варто було би почати роботу над змінами до законодавства про надра саме з вивчення цього документа: Директива 94/22/ЄС Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу «Про умови надання та використання дозволів на пошук, розвідування та видобуток вуглеводнів».
Особливо рекомендую статтю 5 Директиви 94/22/ЄС. Відповідно до якої дозволи надаються на основі критеріїв, що в будь-якому випадку визначають:
а) технічні та фінансові ресурси організацій;
б) спосіб, в який вони пропонують здійснення пошукових, розвідувальних робіт та/або розробки відповідної ділянки.
І лише якщо не вдалося визначити майбутнього надрокористувача за цими критеріями (тобто, є два і більше претендентів), можна застосувати критерій ціни, яку організація готова заплатити для отримання дозволу, якщо дозвіл виставлено на конкурс.
Тобто, йдеться про закладену на базовому рівні вимогу щодо СПРОМОЖНОСТІ бізнесу, який хоче і отримує в користування ділянки надр. Що ми маємо сьогодні? Скільки випадків, коли статутний капітал надрокористувача, який вже володіє спецдозволом, або бере участь в аукціоні – в сотні разів менший, ніж вартість спецдозволу?
Чи закладено в 4187 перевірка такої спроможності, або стимулювання її? Я не знайшов цього.
Із двох можливих способів змагального відбору претендентів на набуття права користування надрами – конкурс або аукціон – законопроектом повністю «вичищено» систему конкурсного відбору претендентів на підставі розгляду запропонованих претендентами способів «здійснення пошукових, розвідувальних робіт та/або розробки відповідної ділянки» навіть із Закону України «Про нафту і газ».
Немає в тексті законопроекту і натяку на конкуренцію способів та методів, якими надрокористувачі хочуть розробляти поклади корисних копалин. Хоча способи критично впливають на формування та розмір економічної вигоди, яку хотів би чи може отримати надрокористувач та очікує власник надр при наданні активів (об’єктів) надр для використання в гірничих проектах.
Автори 4187 мали би приписати обовʼязок фіксації способів, технологій розвідки і видобування, яких має дотримуватися надрокористувач, щоб угоди про користування надрами відповідали тим параметрам, які надрокористувачі заявлять початково, заходячи на ділянки надр.
По факту ж ми сьогодні маємо, що угода про користування надрами – це декларація про наміри, а протоколи ДКЗ подекуди підганяються під потреби надрокористувача, а не раціональності користування надрами. Проекти ж відпрацювання родовищ Держгеонадра «повісила» на Держпраці, яка об’єктивно неспроможна забезпечити належний контроль. Те ж стосується і підходів до рекультивації земель, деградованих гірничими проектами, яка часто-густо залишається на совісті самих надрокористувачів, практично не контролюється на національному рівні, хоча значить набагато більше для раціонального користування надрами, ніж про це заведено говорити.
Складається враження, що лібералізація, за версією авторів 4187 – це віддати багатомільярдні активи першому ліпшому, аби тільки не резиденту держави-агресора. Без достатньго контролю з боку Держави і громад, і без відповідальності з боку бізнесу. І – всупереч європейській директиві.
По-третє, самі поняття раціонального надрокористування і економічної рентабельності – як були «розмитими» у сформованому ще в 1993 році чинному законодавстві, так і залишилися такими, не наближаючи нас як суспільство до розуміння, як і яка економічна вигода створюється під час спеціального надрокористування.
Проілюструю цю тезу простим прикладом. На одному з найбільших гірничо-збагачувальних комбінатів України протоколом ДКЗ було списано з балансу запасів усі розкривні гірничі породи. Це сталося з тієї причини, що, бачте, рентабельність їх розробки начебто має збитковий характер. Хоча це абсурд! Адже ніхто не розкриває ці породи з метою отримання щебеню – їх розкриття відбувається з метою отримання доступу до покладів залізної руди, і всі витрати, які повʼязані з розкриття покладів руди, лягають на собівартість руди. А дохід, який могло би підприємство отримувати від реалізацію щебеню, зменшує суми затрат комбінату у виробництві товарного залізорудного концентрату. Але ці запаси були списані, вони не враховуються і за них ніхто нікому не звітує. І ми маємо конкретний масив корисної речовини, переробка і реалізація якої може давати дохід (а можливо, і дає, але ж про це ніхто не звітує). Що відбувається по факту? Держава недоотримує ренту. Я навів лише один приклад, але їх – безліч!
Варто зазначити, що певна вимога до кондицій в 4187 міститься. Але… в контексті раціонального напрямку використання. На жаль, в загальному поточному контексті саме поняття раціонального використання надр не містить ніяких характеристик чи критеріїв. І автори 4187 не зробили нічого, щоб конкретизувати термін раціональності використання надр, якщо надра використовуються в рамках спеціального природокористування, а саме з мою отримання економічного доходу.
Мені шкода авторів законопроекту, якщо вони не розуміють, що у випадку спеціального користування надрами завжди є дві сторони. Одна – надрокористувач. Інша – власник надр. І між їхніми економічними інтересами потрібен баланс.
І Служба геології та надр взагалі-то уповноважена представляти саме ВЛАСНИКА надр, тобто Український Народ. І вся діяльність Держгеонадр має бути побудованою довкола того, щоб всі вигоди від користування надрами були як максимально отриманими, так і справедливо розподіленими між власником надр і користувачем. Але в 4187 нічого цього немає.
До того ж, відсутність чітких критеріїв раціональності надрокористування – ідеальне тло для маніпуляцій, в яких можуть бути використані наскрізні спецдозволи, передбачені 4187.
У вас геологічне вивчення пʼять років триватиме, потім дослідно-промислова розробка ще пʼять (десять) років. А видобування весь цей час відбуватиметься . А проекту все ще не буде, економіку ніхто не прораховуватиме… Тобто, наскрізний спецдозвіл – може перетворитися на таку собі довготривалу «самоволку» надрокористувачів. А захист запасів взагалі може бути перенесено на останній день відпрацювання родовища!
Також не можу не сказати, що важлими є коефіцієнти рентабельності гірничих проектів, які на законодавчому рівні мають бути осяжними і зрозумілими, не привʼязуватися до ставки рефінансування НБУ, але відповідати ставкам реального кредитування прямого позичальника, хоча би на 1-3 роки. Адже джерел самостійного фінансування навряд варто очікувати у багатьох надрокористувачів, відтак проекти доведеться фінансувати позиковими коштами. І рентабельність проекту має бути достатньою для повернення залучених фінансових ресурсів. Реальний показник рентабельності господарської діяльності гірничого проекту – важливий елемент встановлення коректного розміру збору до бюджету податків та зборів з надрокористувачів.
По-четверте, вільний обіг спеціальних дозволів на користування надрами, у запропонованому вигляді, може створити більше проблем, ніж вирішити. Оскільки створює ризики тіньового рейдерства у видобувній індустрії, і може спровокувати хвилю позовів до Держави, яка емітувала «цінний папір» – спецдозвіл, і не забезпечила (некоректно оцінила) наявність в надрах корисної копалини, яку шукав чи планував видобувати надрокористувач із належним («гарантованим» через механізми державної експертизи запасів корисних копалин) рівнем економічної вигоди. Так, зараз це виглядає теорією, але сьогодні проти Держави не позиваються власники спецдозволів на геологічне вивчення, бо не мають інструменту. Якщо спецдозвіл фактично перетвориться в «цінний папір», такий інструмент може з’явитися, навіть якщо Держава й не гарантує викуп такого цінного паперу. Крім цього, ми не бачимо алгоритму та підходів (і навіть дискусії, щоб розуміти, як їх бачать автори законопроекту) до оцінки вартості активів у вигляді спецдозволів на видобування корисних копалин, для їх внесення до статутних капіталів компаній.
По-пʼяте, неважко спрогнозувати, що побічним ефектом т.з. «малого надрокористування» (надання без аукціону спецдозволів на місцеві надра, площею ділянок до 25 га) може стати «повзуче захоплення надр» без конкурсів. Мале надрокористування – це по своїй суті та апробація, яку скасували в лютому 2020 року. Якщо Держгеонадр так пишається скасуванням апробації, чому підтримують її реінкарнацію під виглядом «малого надрокористування»?
До того ж, і сама апробація повертається – її передбачає запропонована законопроектом нова редакція статті 16 Кодексу про надра.
Додайте до всього переліченого повне обрізання прав місцевих громад, невирішене питання використання підземних вод і взагалі «загального надрокористування». І напрошується невтішний висновок: влада продовжує ухилятися від обов’язку у забезпеченні раціонального формування розміру та розподілу економічної вигоди від гірничих проектів.
Держава і до війни не мала (окрім 2% частки рентної плати на користь територіальних громад від видобування вуглеводнів) ресурсу для виплати населенню частини економічної вигоди (доходу) від спеціального користування надрами. А закладене в 4187 жодним чином не сприяє чіткості і зрозумілості у питаннях раціонального і рентабельного користування надрами, а відтак і наповнення бюджету цим ресурсом, який якимось чином може бути розподіленим між громадянами.
Автор: Олександр Шумський, начальник управління адміністрування рентної плати, екологічного податку та місцевих податків і зборів з юридичних осіб Департаменту податкового адміністрування Державної податкової служби України
Фото: https://www.facebook.com/AlAShumsky