Олександр Шумський: Громади втрачають гроші від непрозорості надр*

Чому доходи, які територіальні громади отримують від користування надрами, не обмежуються рентою? Які права та можливості у видобувній сфері все ще мають громади? Як  підвищити надходження ОТГ від користування копалинами на їх території?   

Про українські надра та інтереси громад і громадян як власників надр, NADRA.INFO запросили поговорити Олександра Шумського – одного з небагатьох публічних посадовців Державної податкової служби і головного відповідального за адміністрування рентних платежів за користування надрами.

*Погоджуючи текст бесіди перед публікацією, Олександр Шумський попросив назвати інтервʼю (або додати до опису) «Думки та спогади старого бюрократа»

 

NADRA.INFO: До нас час від часу звертаються читачі із різних регіонів України. Першим подразником цього року стала новина, що Держгеонадра утаємничили Угоду про розподіл продукції на ділянці Угнівська: нас попросили допомогти розкрити повні тексти угод, щоб не лише кілька посадовців у Києві, але і громади на місцях видобутку знали, на яких умовах видобувається і як розподіляється природний газ.

Наступною «больовою точку» виявилася санкційна пастка, до якої потрапили Smart Energy, Group DF і UNIGRAN (а з ними – і громади, на території яких працювали донедавна потужні бізнеси, що вимушено зупинилися).

Відновлення Держгеонадрами аукціонів, і погодження Міндовкіллям на продаж чергових порцій ділянок – породжують нові і нові запитання, більшість з яких стосуються екології, балансу інтересів бізнес-громада, земельних відносин, соціальних зобовʼязань та, найчастіше, доходів громад від надр. Давайте про це поговоримо?

Олександр Шумський: Давайте. Почну здалеку.

Сьогодні всі кажуть, що та проблематика, яка нас цікавить, починається з Конституції.

І справді, в ст. 13 Конституції України записано, що ми з Вами когось уповноважили від нашого імені розпоряджатися надрами – які є нашою власністю.

Але все почалося задовго до Конституції.

Надрокористування є похідним від природокористування. І історично, ще до ухвалення Конституції, основу регулювання надрокористування заклав Закон України про охорону навколишнього середовища. Досі чинний. Саме там було вперше введено поняття загальне природокористування і спеціальне.

 

В чому різниця?

Загальне: ми сходили до лісу і назбирали букет квітів – для краси і для душі, поставити у вазу вдома. А спеціальне природокористування, це той вид природокористування, коли ти отримуєш в розпорядження певний природний обʼєкт з метою отримання економічної вигоди на підставі дозвільних документів.

Але продовжу думку.

Тобто, базовий закон для природокористування, і те, на чому базується ст. 13 Конституції – це Закон «Про охорону навколишнього природного середовища». Все інше зʼявилося потім.

І цей закон каже, що у тебе повинні бути спеціальні дозвільні документи, щоб ти міг користуватися певним обʼєктом і отримувати економічну вигоду. З цього випливає, що якщо ми як власники надр комусь доручили реалізувати певні дії для отримання вигоди, ця людина має переконати нас із вами в тому, що він збирається максимально ефективно, в т.ч. і для нас, отримувати цю вигоду з конкретного обʼєкта.

При цьому, за моїми спостереженнями, більшість громадян сприймає ситуацію щодо природних ресурсів в контексті відповідальності влади так: якщо мова про надра, то це відповідальність Держгеонадр, якщо вода – то Держводагентства, якщо ліс – то лісників і т.д.

Насправді управління надрами не обмежується функціоналом Держгеонадр.

Існує певна владна ієрархія, яка дозволяє (або мала би дозволяти) нам реалізувати свої права як власників надр. Ця ієрархія рухається за двома напрямками. Перший: громадяни – Верховна Рада – Кабінет міністрів і далі вниз по відомствах і службах, підпорядкованих Уряду. Другий: громадяни – місцева влада (ланкою саме цієї гілки був п. 1 ст. 10 Кодексу України про надра, який давав право місцевим радам і радам ОТГ погоджувати надання в користування ділянок з місцевими корисними копалинами, але був видалений з Кодексу після останніх змін). Ці гілки ієрархії – абсолютно різні.

Через Верховну Раду формується система виконавчої влади. Ти як громадянин обрав Верховну Раду, і таким чином реалізував своє право. І Верховна Рада вже формує виконавчу владу через конкретний перелік інструментів.

А місцева влада вирішує питання не стільки законодавчі (хоча також має деякі повноваження, наприклад, щодо визначення порядку сплати земельного податку), скільки «побутові». І кожного з нас «найпряміше» стосується саме цей рівень, місцевий, адже саме влада на місцях формує, організовує, упорядковує життя там, де ми живемо.

Обʼєктами надрокористування розпоряджається, передаючи їх в користування за дозвільними документами, центральна влада. Однак обʼєкти надрокористування знаходяться не лише загалом в Україні, але на території конкретної громади. І ці обʼєкти не відокремлені від денної поверхні, є частиною середовища існування громадян, в якому все взаємоповʼязано. Розробка таких обʼєктів прямо і безпосередньо впливає на всі виміри життя громади.

Місцева влада повинна мати доступ до даних, володіти всією повнотою інформації про те, які джерела надходжень у вигляді обʼєктів надрокористування існують на території громади чи адміністративної одиниці, а також, хто і як ними розпоряджається. Повинна мати доступ, але часто цей доступ, як я поясню пізніше, суттєво ускладнений.

Інший аспект, який, на мою думку, впливає на права власників надр в Україні. Нещодавно внесли зміни до Кодексу про надра, і дозволили вільний обіг прав користування (NADRA.INFO писали, що першим відчужило спецдозвіл ТОВ «ВКФ «Велта» – Ред.). Фактично, у нас виникла ситуація, коли надрокористувачі стали надророзпорядниками. Тому що відтепер вони не лише мають право користуватися надрами, але і розпоряджатися обʼєктом надрокористування як активом: вони його можуть роздробити, частково переуступити, продати, і заробити на тому, що вони його уступають іншому надрокористувачу.

Тобто, спочатку є один субʼєкт, який доводить державі, що начебто саме він буде найбільш ефективними користувачем надр, бере на себе певні обовʼязки, щоб отримати дозвільні документи. Але тепер виходить, що дозвільний документ відкриває йому дорогу заробляти не лише на видобуванні, але і на фінансових операціях – чого не могло бути раніше.

Бо ж вони продають права, і заробляють на продажі прав. А це вже ніяк не діяльність у сфері надрокористування – це фінансова діяльність, яка класифікується як управління фінансовими активами. Тобто, КВЕД з класу Б перейшов у клас L. Бо зʼявився абсолютно інший грошовий потік: у тебе є можливість отримувати надра на етапі геологічного вивчення, і отримавши необхідний результат, ти можеш роздробити ділянку, і повернути всі свої витрати, продавши частину родовища.

 

Але з точки зору залучення інвестицій – вторинний ринок спецдозволів виглядає як робоча модель. Раніше продавали корпоративні права компаній, які володіють спецдозволами, а віднині можна продати власне дозвіл. Або право користування частиною ділянки. Чому Ви згадали про відчуження спецдозволів у контексті прав власників надр?

Тому що цей приклад ілюструє нашу потребу як власників надр мати максимально всю інформацію про умови, на яких наші представники уповноважили когось на користування обʼєктами нашої власності. Бо тепер, повторюся, надрокористувачі стали і «надророзпорядниками» в одній особі.

Але повернуся до тези про те, що громади, місцева влада повинні мати інформацію про надра, і про джерела такої інформації.

Тут важливі кілька речей. Найперша – Закон про забезпечення прозорості у видобувних галузях. Він розповідає про те, як взагалі потрібно збирати інформацію про користування надрами. І виставляє певні «фішки/маркери», які зобовʼязують органи виконавчої влади створити умови для можливості збору такої інформації.

Інформація, яка має бути розкрита суб’єктами розкриття інформації відповідно до цього Закону, не може бути віднесена до комерційної таємниці або до інформації з обмеженим доступом (ст. 13 Закону про забезпечення прозорості у видобувних галузях) – прим. NADRA.INFO

Але цей закон обмежив коло споживачів інформації про умови користування надрами: там є громадські організації, представники органів влади і надрокористувачів. А той, хто власне є власником надр, може скористатися тільки законом про доступ до публічної інформації. Тобто, формувати і спрямовувати до центральних органів виконавчої влади запити на публічну інформацію і чекати на відповіді.

 

З Ваших слів випливає, що громадяни як власники надр, позбавлені прямої можливості отримувати достовірну інформацію про цінність і отримувану вигоду від користування надрами, навіть попри закон про забезпечення прозорості в надрах?

Громадяни (та й громади) позбавлені можливості отримати інформацію про те, на яких умовах орган, якого власник уповноважив на розпорядження надрами, надав у користування користувачу актив для того, щоб користувач отримував вигоду. Тобто, з одного боку, громадяни не знають про всі умови надання надр в користування. А з іншого, не знають, які саме вигоди очікуються конкретним користувачем від користування надрами.

До речі, є люди, незгідні з тим, що протоколи захисту запасів (які містять перелік та зміст зобовʼязань, що претендент на користування обʼєктом надр приймав на себе в обґрунтування себе перед уповноваженою особою як раціонального користувача) мають бути публічними.

 

Справді, дискусійне питання. NADRA.INFO зачіпали його в інтервʼю з екс-Головою Державної комісії по запасах корисних копалин (ДКЗ) Георгієм Рудьком.

Так, дискусійне питання. І противники розкриття цих даних кажуть, мовляв, це комерційна інформація.

 

А що Ви думаєте з цього приводу?

Хлопці, це не комерційна інформація з однієї простої причини. Це інформація в тому обсязі, яку претендент на користування активом заявив державі в обґрунтування того, що він буде ефективним користувачем. Це з одного боку.

А з іншого боку, він не просто це заявив, він заявив, що запропонований ним режим користування буде приносити державі, у тому числі й кожному її громадянину, конкретні надходження.

Тому що основна задача спеціального користування надрами – отримання економічної вигоди. Нічого іншого там немає. І неважливо, в якому вигляді надаються права користування надрами.

І на сьогодні Закон про забезпечення прозорості у видобувних галузях говорить, що, хлопці, ви, взагалі-то повинні розкривати у суттєвих умовах угод про користування надрами – умови щодо формування платежів.

 

Що таке умови формування платежів в даному випадку?

Це дані про те, в яких обсягах, від кого і на якій підставі будуть здійснюватися платежі надрокористувачем за користування надрами. І це дуже важливі, критично важливі дані для громад.

Всі чомусь вважають, що якщо мова про надра – то вигода від користування надрами для громад обмежується рентою. Мовляв, рента – це єдине, що отримує від надр громада. Але щоб будь-який актив запрацював, залучається спочатку фінансовий ресурс, трудовий ресурс, технологічний ресурс… і тільки потім використовуються надра!

І щонайменше два з цих ресурсів дають додатковий грошовий потік для громади. Залучений трудовий ресурс дає ПДФО і ЄСВ плюс благо у вигляді зайнятості місцевого населення – бо обʼєкт дає роботу. А відтак, якщо працюють місцеві працівники, то отримуючи зарплатню, вони є додатковим джерелом доходів для громади.

Також працює і фінансовий капітал: якщо ти залучаєш ресурс, то, відповідно, ті, хто дає гроші – отримують вигоду у вигляді відсотків. І навіть якщо кредитор знаходиться на іншій території, то все рівно, процес освоєння коштів так чи інакше є джерелом доходів для громади, на території якої працює майбутній надрокористувач.

Технологічні ресурси теж важливі: якщо все необхідне для роботи на обʼєкті є на місці – то громада/держава отримує суттєвий грошовий потік. Якщо за межами громади/держави – звісно, цього потоку не буде, або він буде суттєво меншим, бо значна частина коштів ітиме за кордон.

І тільки потім, в останню чергу зʼявляється рентний дохід від діяльності на умовах, на яких інвестор переконав (зокрема і в тексті техніко-економічного обґрунтування гірничого проекту) державу надати конкретну ділянку надр в користування.

Але тут ми підходимо до іншого аспекту. Часто трапляються повідомлення про те, що, наприклад, Укргазвидобування залучило когось для виконання робіт, чи Укрнафта.

 

Так, компанії – власники спецдозволів на користування надрами, залучають партнерів, на умовах спільної діяльності абощо. Поширена практика. Хіба із цим щось не так?

Якщо ретельно розбиратися, то ситуація виглядає досить неоднозначно.

Ви (надрокористувач) зобовʼязалися перед державою, що ви будете виконувати роботи з видобутку самостійно. Бо ж саме ви отримали спецдозвіл і підписали угоду про умови користування надрами. І те, що роблять деякі партнери Укргазвидобування чи Укрнафти – це не сервісні роботи як такі. Тому що вони фактично ведуть видобування! Але при цьому, елемент того, від якого рівня вигоди потрібно відштовхуватися компанії, виправдовуючи, що залучення партнерів є необхідним для нарощування обсягів видобування (і наскільки ці обсяги відрязняються від обіцяних чи очікуваних), ніхто не розкриває.

 

Поясніть, про що йдеться? І яке це має значення для інтересів громади?

Наприклад, на нафті у вас має бути лінія природнього обсягу видобутку, який насьогодні існує на обʼєкті – скільки він дає нафти без інвестицій у додаткові заходи з інтенсифікації видобування.

Щоб не складалося так, як у Прилуцькому нафтогазовому районі, коли у нас рівень природнього видобутку прирівняли взагалі до нуля, тобто за попередньо заявленою технологією розробки видобувні запаси відсутні взагалі. А якщо його прирівняли до нуля для діючого активу, і назвали його виснаженим, то можливо, це зробили тільки для того, щоб запустити туди Спільну діяльність?

Навіщо компанії щось вигадувати, якщо на обʼєкті немає економіки? А якщо вона є – розкрийте її, щоб всі власники надр бачили умови і вигоди.

Йдемо далі. У нас є уповноважений орган, який формує державну політику щодо того, кому, як і чому він надає ділянки надр в користування, і які умови закладаються в обґрунтування необхідності надання ділянки надр в користування. Тобто, держава в даному випадку виступає як комерційний агент від нашого імені, від імені народу України – власника надр.

Міркуємо далі.

Якщо ми тебе, регулятора, уповноважили, то регулятор тоді, будь ласка, створи для нас такі умови, за яких ми зможемо чітко побачити – що відбувається на наданих в користування ділянках: під які умови регулятор їх віддав у користування, щоб ми розуміли, заради чого ділянки було надано.

Тобто, щоб було чітко видно, які грошові потоки і для кого створить користування ділянкою надр, яку дасть зайнятість населення, які угоди соціального партнерства передбачаються, яке екологічне навантаження обʼєкт створить для громади… Все це має бути прописано! І не просто прописано, але і розкрито!

 

Можливо, ситуація виправиться після війни, коли влада скасує обмеження на розкриття інформації про надра і спецдозволи? До того ж, має бути створено новий державний реєстр – реєстр спецдозволів. Тобто, все рухається в бік розкриття даних. Хіба ні?

Так, ми прийняли постанову КМУ про реєстр спеціальних дозволів і затвердили форму такого спецдозволу. Але що таке сам по собі реєстр – це лише табличка з даними. В даному випадку, з координатами.

Але форма спецдозволу повинна була би для мене як власника надр розкривати всю ту інформацію, яка цікавить громадян і громаду: не лише координати, але однозначну привʼязку до громади – де конкретно розташовується обʼєкт користування надрами, хто ще буде одночасно співвласником цих доходів – з ким доведеться ділитися вигодою (якщо ділянка надр на території кількох громад)?

В моїй практиці був яскравий випадок, по видобуванню гіпсів у Донецькій області. Від самого початку, у спецдозволі було записано, що місцем знаходження обʼєкта є місто Артемівськ (з 2016 р. – Бахмут). І всі органи так і сприймали, що господарська діяльність повинна здійснюватися саме там. А насправді, в самому Артемівську знаходилася тільки контора, а господарська діяльність здійснювалася на території трьох громад довкола, які жодного відношення не мали до Артемівська. І що виходило?

 

…гроші за користування надрами йшли в Артемівськ, а не до громад, де розташовані обʼєкти надрокористування?

Правильно, всі гроші надходили в Артемівськ!

Доки місцеві громади не підняли це питання перед податковою, а податкова вийшла на контакт із бізнесом, і на підприємстві погодилися подавати звітність, повʼязану з грошовими потоками рентного доходу, окремо по кожній громаді, де працювали обʼєкти надрокористування. Тільки це, зрештою, забезпечило розподіл доходу по територіальних громадах.

Сам по собі спецдозвіл не давав чіткої відповіді на питання: а хто ж має отримувати ренту?

З іншого боку, новий порядок ведення реєстру дозволів говорить, що в реєстрі розкривається Угода про користування надрами. І якщо подивитися типову угоду, яку вони пропонують, то все починається з чого? З географічних координат родовища. У мене питання: навіщо ви переписуєте в додатку до дозволу те ж саме, що є в тексті дозволу, але знову не вказуєте, на території якої/яких громад знаходиться ділянка надр і здійснюється користування.

Є ще одне конкретне запитання, яке цікавить мене і багатьох представників громад. В суттєвих умовах угоди про користування надрами написано – захист запасів здійснений і розкритий в такому-то протоколі ДКЗ в токому-то році. А угода по своїй суті стосується виконання всього того, заради чого ділянку надр було надано в користування, або чому держава визнала саме цього субʼєкта (за заявленими ним конкретними пропозиціями) найбільш ефективним для цього обʼєкта надр. А якщо так, то таке обґрунтування повинне бути чітко розкрите в цій угоді! Бо це зрештою впливає на те, скільки громада буде отримувати коштів від користування надрами.

І я повинен як власник надр чітко розуміти: що саме обіцяв робити надрокористувач, що саме він робить, і які доходи це буде приносити, і яка їх частина буде рухатися через мою територію/мій бюджет. А якщо ви цього не розкриваєте, якщо матеріали протоколів захисту запасів ніяк не корелюються з матеріалами проекту відпрацювання родовища, то, хлопці, навіщо це обдурювання? Навіщо ви дозволяєте, щоб в обіцяних умовах розробки родовища (зафіксованих у протоколі ДКЗ) було одне, а надрокористувач вів діяльність в інших режимах…

  

Дозвольте ремарку, щоб ми були коректними з нашими читачами. Ви кажете, про обґрунтування, чому держава визнала саме цього субʼєкта найбільш ефективним для користування певною ділянкою надр. Але ж… у нас немає конкуренції між надрокористувачами в питанні ефективності користування ділянками надр. Є конкуренція за рівнем платоспроможності, коли дозволи розігруються на аукціонах, але це не змагання бізнес-проектів.

Так. Сьогодні цієї конкуренції немає. Але вона була. Її за останні кілька змін прибрали з тексту Кодексу про надра.

З самого початку в 16 статті було записано, що надра надають, як правило, на конкурсних засадах. Але оскільки у геологічній службі жодного разу не змогли виписати нормальні конкурсні умови, то цю норму тихенько звідти прибрали…  але при цьому, що найбільш дивне! В 16 ст. його прибрали, але тим не менше, угоди про розподіл продукції укладаються на умовах конкурсу.

Остання редакція, коли ст. 16 Кодексу України про надра містила норму про надання надр в користування на конкурсних засадах – від 04.12.2010 р. (посилання). Вже в редакції від 01.01.2011 ця норма відсутня (посилання) – згадка про «конкурсну основу» залишилася тільки в ст. 68 в розділі Міжнародні відносини, щодо надання надр у користування іноземцям. Ця норма проіснувала до 28.03.2023. Також «конкурс» згадується як підстава для укладення угод про розподіл продукції (регулюються спеціальним законом «Про угоди про розподіл продукції»).

 

Тобто, УРП – це єдині конкурси, які проводить Держава?

Так.

У тій редакції Кодексу, якою регулюється надрокористування сьогодні, змагальна форма надання ділянок надр на умовах конкурсу не згадується. Але водночас, існує система УРП, претенденти на перемогу в яких беруть участь у конкурсах.

Держгеонадра, спільно з Мінекономіки, Міненерго та іншими формують конкурсні умови, і тільки зараз вони підходять до того, що тепер конкурсні умови будуть цифровими. Не так, як це було досі, типу, «мені здається, що певні ознаки цього учасника є кращими», але запроваджується чіткий алгоритм відбору переможця.

Але, навіть попри те, що для УРП застосовується конкурсний підхід, я з 2006 року не бачив жодного разу спроб економічного порівняння конкурсних умов, які пропонує держава, із тими конкурсними умовами, які потім обираються під час підписання УРП.

 

Але який сенс державі виписувати власні умови для конкурсу, якщо учасники конкурсу пропонують свої умови і конкурують ними?

Була така фірма, яка підписала УРП – Vanсo International Ltd.. В 2006 р., коли справа пішла на друге коло, коли стало зрозуміло, що з першого разу ми не домовимося, то держава зі свого боку виписала конкурсні умови, а Vanсo написала свої умови, і зробила власну презентацію. І коли ця презентація була в КМУ, я запитав представника Венко-Прикерченська: «Ви можете порівняти різницю між економічними вигодами, які держава отримає у відповідності до своїх умов,  і відповідно до умов, які пропонуєте Ви?».

Так чи інакше, будь-який конкурс має передбачати, що є певні конкурсні умови, які гарантують державі конкретні вигоди, і конкурсні умови інвестора, який також буде пропонувати мені якісь вигоди.

Відповідно, вочевидь, якщо держава пристає на умови інвестора, то ми повинні би були бачити різницю в підрахунках. Але я жодного разу не бачив таких підрахунків і порівнянь.

 

Все рівно, не розумію, навіщо вимагати порівняння умов, які теоретично розрахувала держава, і які практично пропонують учасники конкурсу на УРП?

Для того, щоб розуміти, скільки держава може заробити на УРП. Адже конкурс на УРП проводиться, і угода укладається заради отримання державою вигоди.

Коли останні угоди УРП готувалися до укладення, в 2019 році я приніс і показав на міжвідомчу комісію свої розрахунки: за того рівня і динаміки цін на газ та собівартості, ми як держава ніколи не вийдемо на рівень доходності, якщо пристанемо на умови інвесторів. Ми будемо віддавати все інвестору, і ніколи не покриємо всіх витрат інвестора, і не почнемо заробляти. Принаймні, в моїх розрахунках було так. Але зрештою життя пішло так, як пішло. УРП були укладені, хоча ніхто ніякого порівняльного аналізу не робив і не розглядав. І, до речі, навіть методики такого порівняння немає.

 

А хто її мав би зробити?

Міністерство економіки мало би виписати методику порівняння інвестиційних проектів з метою визначення кращого варіанту.

Тобто, зерна для того, що мало би трансформуватися у можливість для держави порівняти вигоди від пропозицій інвесторів, були закладені. Але їх із Кодексу прибрали в 2010 р.. Конкурс лишився тільки для УРП, але і для УРП досі не розробили методику порівняння конкурсних умов, які пропонують інвестори, і які хотіла би держави.

 

Але ж, здається, методика порівняння різних пропозицій від інвесторів розроблялася. Пригадую, що про це говорили під час засідання МВКУРП по заявці щодо ділянки літієвих руд Добра, напередодні війни… що ми прийдемо до чітких критеріїв, за якими буде визначатися переможець УРП.

Так, і сьогодні, буквально кілька тижнів тому, в Комітеті по ПЕК погодили, щоб ця методика стала цифровою, я вже згадував про це. Але там методика передбачає кількісні показники. Наприклад, кількість працівників.

Але якщо ти уповноважений розпоряджатися активами в надрах, і наймаєш підрядника для виконання робіт – глибоко байдужа сама по собі цифра, скільки людей буде найматися. В кінцевому підсумку все можна трансформувати в грошовий вимір і порівнювати результати двох економічних інвестиційних проектів. І це мало би бути саме так, і ніяк інакше.

І якщо я держава, а ти мені щось пропонуєш як приватний інвестор, то я вже повинен мати суму вигод, які у мене були за власними розрахунками, і я повинен порівняти їх із сумою вигід, які ти пропонуєш. І якщо твоя пропозиція менш вигідна для мене, то мені байдуже, що саме ти туди закладаєш.

Якщо для мене як власника чи розпорядника надр в цьому немає вигоди – то який мені сенс наймати підрядника на невигідний для себе проект?

 

За цією ж логікою, і місцеві громади мають оцінювати альтернативу, правильно? Наприклад, оцінити довготривалий економічний ефект від розробки титанового карʼєра і порівняти його з ефектом від продовження використання землі як орної… І порівняти їх…

Так.

Але немає методики.

 

Так, можливо, ця методика і не потрібна? Кожен на власний розсуд зможе порівняти різні грошові потоки, вигоди для громади від різних моделей?

Я вибачаюся, що значить «на власний розсуд»?!?

Мова не про подобається/не подобається, і не про якісь абстрактні речі. Мова про вигоду, яку можна і треба рахувати.

Наприклад, ти наймаєш когось на підряд і готуєшся віддати йому свій ресурс, і цей ресурс невідновлюваний (а земля і надра – невідновлюваний ресурс). При цьому ти готовий свої орні землі обміняти на, наприклад, футбольне поле, де колись зіграють фінал Чемпіонату світу. Але ти ж розумієш, що у твоєї громади немає і ніколи не буде грошей побудувати поле такого рівня. І з іншого боку, земля зараз використовується в сільському господарстві і приносить громаді гроші.

І тут приходить ще один інвестор і пропонує замість орної землі і стадіону – почати розробку карʼєру з титановими рудами. Громада знову дивиться і розуміє, що не має власних коштів на самостійну розробку карʼєру.  Але дивиться і оцінює доходи від можливих варіантів, порівнює вигоди.

Якщо громаді немає ніякої очевидної вигоди, навіщо їй втрачати ділянку землі?

В цьому випадку має бути порівняння альтернатив: стадіон, на якому один раз на 20 років будуть грати матчі світового чи регіонального рівня (а весь інший час обʼєкт не даватиме доходу, а лише вимагатиме коштів на утримання), або карʼєр, який 50 років приноситиме стабільний дохід, а потім землю після рекультивації повернуть або під рекреацію, або навіть під сільгосппризначення.

Щоб порівняти вигоди від цих альтернатив – і потрібна чітка методика.

 

Переконали. Але вибір між титановим карʼєром і стадіоном для Чемпіонату світу – вигаданий. Можете навести інші приклади, з реального життя?

Один із прикладів для подумати про вибір між різними видами використання земельної ділянки – нещодавно описаний, про фактичне вилучення у землекористувача кількох ділянок для потреб надрокористувача, на умовах сервітуту, в судовому порядку. Громаді також варто було би включити в процес і оцінити альтернативи: ліс або бурштин.

Інший приклад – по Глеюватській громаді, де відбулося відчуження землі під відвали з міркувань суспільної потреби, також через суд. І при цьому компенсація аж 34 тис. грн за гектар. То вибач, власник землі і громада більше ніколи не отримає стільки, скільки отримували раніше від сільськогосподарського використання землі. Бо раніше так чи інакше громада мала ті ж гроші, тільки кожен рік, а не разово: люди працювали, отримували зарплату, платили податки, продавали зерно чи іншу продукцію… все це приносило дохід.

А тепер що? Дасть Бог, Податкова служба доведе, що потрібно змінити ідеологію оподаткування відходів для гірничих підприємств – тоді у громади зʼявиться надія, шанс, що землю хоч коли-небудь повернуть, якщо не у вихідному стані, то хоча б у придатному для використання.

До речі, це ще одні колосальні дебати, за якими варто стежити громадам. Тому що Міндовкілля каже: «Хлопці, у нас є новий класифікатор відходів, є схема під назвою оброблення відходів, і тому ми хочемо, щоб оподаткування здійснювалося за всіма видами відходів у рамках оброблення». І виходить ситуація така, що гірничі відходи нараховують півтора десятки видів… а навіщо громаді підраховувати, скільки яких у неї відходів, якщо їх структура і так більш-менш зрозуміла, якщо, знаючи параметри гірничого проекту наперед можна порахувати площу землі, потрібної для відходів, і на скільки років потрібна земля при заявленій потужності гірничого підприємства. 

Але, на жаль, в дуже багатьох ситуаціях питання полягає в наступному: є велика різниця між тим, що нам заявили під час отримання права користування гірничим активом, і тим, що ми маємо фактично за умовами використання, які ще й оголошуються комерційною таємницею. І через цю різницю усе бюджетне проектування дуже провисає.

Тому ми пропонуємо наступне: якщо у вас є система відходів, давайте розміщайте ці відходи, і платіть за цю землю – як земельний податок, так і екологічний платіж рівно стільки часу, доки ви цю ділянку не повернете в цивільний обіг.  

Ви приходите до ОТГ і кажете: хочу цю землю під розміщення відходів, мені потрібно 20 га на 50 років, платитиму стільки-то. Відповідно, ОТГ каже: давайте, але ти будеш платити за цю землю весь час податок, включаючи додаткову екологічну складову. А сьогодні надрокористувач платить ОТГ рівно стільки, скільки він вважає за потрібне задекларувати, що він привіз на ділянку відходів. Сказав, що привіз 10 тонн – і ні ОТГ, ні податкові органи не можуть цього перевірити.

 

Тобто, з Ваших слів, ОТГ позбавлені інструментів контролю реального використання землі, зокрема під відходами видобувних підприємств?

Абсолютно.

І з користуванням надрами та ж ситуація. В ОТГ немає дієвих інструментів контролю, скільки чого видобуто.

 

Дозволю собі не погодитися. Є ж геологічний контроль, є звітність за формами ГР. Невже це не інструменти контролю?

Інструменти. Але наскільки дієві?

Поясню на конкретному прикладі.

Уявіть одне потужне підприємство, що видобуває і збагачує залізну руду. Цей ГЗК проходив експертизу запасів у 2018 р.. В протоколі захисту запасів компанія розписувала, яку доходність буде отримувати. І заклала як вихідні – дані, отримані під час обрахунку проекту ще в 1965 р.. Якщо стисло, то за основу взяли, що горизонт містить певний відсоток руди із вмістом рудного мінералу – між 36 і 40%.

Якщо у тебе обсяги робіт обраховуються десятками мільйонів тонн вилученої породи, то 36 або 40% – це колосальна різниця. Але не дивлячись на те, що протягом 30 років підприємство регулярно веде переробку цієї речовини, і залізобетонно знає, що там 40, а не 36 – в протокол захисту запасів уперто пише 36!

 

А фактично там який вміст рудного мінералу? 

40%. Або 42%.

Тобто, підприємство у себе всередині, у власних управлінських документах зобовʼязує використовувати для збагачення тільки ту руду, вміст рудного мінералу в якій 40-42%.

 

Тобто, фактична робота підприємства будується на реальному вмісті рудного мінералу 40-42%, а запаси оцінені за вмістом 36%?

Так.

 

Але що ілюструє цей приклад? Яке він має відношення до питання контролю видобувного бізнесу?  

Цей приклад ілюструє той факт, що ані ДКЗ, ані Держгеонадра взагалі, ані геологічний контроль зокрема не здатні перевірити різницю, про яку я розповів.

В принципі, вони могли би. Але ж ніт.

 

А чому не можуть?

Для того, щоб вони могли, у них повинна бути нормальна технічна документація, доступ до неї.

Умовний приклад для ілюстрації. Написано у звіті, що підприємство за рік погасило запасів на 20 млн тонн. По-хорошому, геологічний контроль мав би, виходячи з 36-відсоткового виходу, який записаний в протоколі ДКЗ, взяти документацію про товарну продукцію, і побачити, що там 7200 тис. тонн (20 млн тонн * 36% = 7,2 млн тонн). Але ж вони цього не роблять.

 

І?

І замість 7,2 млн тонн, підприємство отримує 8 млн тонн концентрату. На 800 тис. тонн більше.

 

Але ж ренту сплатили з усіх 8 млн тонн? То в чому проблема?

А рента обраховується по формулі, в яку закладено коефіцієнт рентабельності. А для виходу 7,2 і 8 млн тонн – ці коефіцієнти різні. Одна ситуація, коли твої витрати покриваються, виходячи з продукції 7,2 млн тонн, і інша – коли у тебе на 10% більший дохід. Тобто, у тебе на 10% спотворені дані. У тебе неадекватно оцінений грошовий потік, який виникає від такої продукції.

 

Якби в протоколі ДКЗ були записані вищі показники, як би це вплинуло на рентний дохід громади?

Рентабельність гірничого проекту була би вищою, і сплачена надрокористувачем рента також.

Але це ще не все.

Всі такі родовища так чи інакше, мають комплексне використання. Ти видобуваєш залізну руду і на першій фазі маєш сухе магнітне збагачення і отримуєш піщано-щебеневу фракцію. І та величина доходу, яку ти отримав від продажу щебеню чи ЩПС – зменшує фактичну вартість видобування залізної руди. Тобто, твій коефіцієнт рентабельності ще вище. Але в протоколі захисту запасів про це нічого немає. Взагалі.

 

Ви його бачили?

Звісно.

 

Перепрошую, як продаж щебеню, який не вписаний в протокол захисту запасів, впливає на суму сплаченої ренти?

Ти взяв масив руди, підірвав, подрібнив до розміру 20 мм, виконав суху магнітну сепарацію – електромагнітом відтягнув ті часточки, які містять найбільше рудного мінералу. Все інше, або близько 30%, це щебенево-піщана суміш. Ти можеш її просіювати, або ні. Але так чи інакше – вона також продається, є товарною продукцією.

 

І з неї також сплачується рента?  

Так, якщо офіційно продається – з неї платиться рента.

Але важливо що – що дохід, який ти отримав від продажу щебеню, зменшує собівартість видобування залізної руди. Відповідно, коефіцієнт рентабельності видобування руди знову був би вищим. А значить, рента за видобуту руду також могли би бути вищою.

Сьогодні для руд заліза встановлена рентна плата у розмірі 5% від вартості товарної залізорудної сировини із вмістом металу в еквіваленті 62 відсотки металу.

А ситуація загалом виглядала як? У тебе є витрати – 100 грн, наприклад. Ти закладаєш норму, яка визначається через коефіцієнт рентабельності. Вона у тебе вийшла нехай 20 чи 30%. В залежності від того, скільки ти елементів враховуєш, щоб зменшити витрати (а коли ти щебінь продаєш, то ти зменшуєш витрати), то у тебе коефіцієнт рентабельності фактично зростає. Але в документах, які бачить держава і громади, це зростання не відображається. 

 

Але ж, підозрюю, та компанія, яку ви наводите у прикладі, платить ренту, відштовхуючись від ціни на руду в Китаї, а не від коефіцієнта рентабельності.

Вони платять ренту від ціни реалізації лише рік. І дуже незадоволені, бо там є свої нюанси. Але до того, як перейшли на індикатив Китаю, видобувачі руди платили ренту за тим механізмом, про який я розповів вище – сума витрат господарської діяльності з видобування з урахуванням коефіцієнту рентабельності.

Ті, хто видобував підземну багату руду, не дивлячись на те, що вони її збагачували частково – неважливо – вони платили 5% від своєї фактичної ціни. А вона у них була такою ж як і ціна в Китаї, інколи навіть вище.

Ті ж, хто займався первісним збагаченням – «гралися». Доводили, що первісне збагачення шляхом сортування уламків роздробленої гірської породи, подібно Попелюшки, яка розсортовувала квасолю від сочевиці  – це не та процедура, яка приводить до виготовленя товарної продукції.

Якщо буде час і натхнення, знайдіть відеоролик, де топ-менеджер АрселорМіттал розповідає, що податкова хоче змусити їх платити за томатний сік, а вони хочуть платити за помідори, і при цьому на столі лежить тарілка з помідорами…

Хлопці, справа не в тому, що податкова хоче змусити вас платити за томатний сік – вона хоче змусити вас платити за помідори. Але, перш ніж помідори потрапили до тарілки, вони росли у полі, і ви на тарілочку поклали відібрані, червоні, помиті помідори, а не всі докупи. А на полі ж були різні: і зелені, і чавлені, і гнилі, і брудні… тобто, коли ви переносили помідори з поля на тарілочку, ви вже здійснили первісну переробку: сортування, подібно до Попелюшки. Але ви про це соромʼязливо промовчали, і, перестрибнувши через 2-3 технологічні процеси, почали розповідати про помідори і сік.

І потім вже у судах, які розглядають наші суперечки, запевняли, що помідори – це той напівфабрикат, який можна продати. Але вся справа в тому, що немає жодного прикладу, коли АрселорМіттал продав кому-небудь цей напівфабрикат.

А взагалі-то, Податковий кодекс (252.14, абзац 2) говорить наступне: якщо ти колись виробив напівфабрикат і заплатив за нього ренту, а в майбутньому ти вирішив його перетворити, але не вийшов за межі первісної підготовки, то ти повинен уточнити свої податкові зобовʼязання. А їх ніхто не уточнив. А їх там, станом за 2019 рік, по-памʼяті, було біля 3 млрд грн. І ці мільярди так спірними і залишилися, щоправда провадження закрилось за формальними ознаками – Covid.

 

Все ж таки повернуся до громад. В Україні їх біля 1,5 тис. Які права і на яку частину вигоди від користування надрами мають громади?

Якби громади знали про те, що існує платформа ініціативи прозорості видобувних галузей, вони могли би зайти на платформу ІПВГ, і в рамках розуміння того, що на їх території справді є якийсь спецдозвіл, вони могли би зрозуміти, скільки надрокористувач за конкретним спецдозволом платить взагалі державі. Не конкретно, скільки платить їх громаді, а взагалі – тому що часто площа спецдозволу значно більша, ніж однієї громади.

Йдемо далі.

Щоб громади могли отримати бодай якусь інформацію щодо користування надрами на їх території, найперше, що їм потрібно – це реєстр спеціальних дозволів. Адже громади розуміють, що державне регулювання галузі спирається на державний реєстр.

Якби все було добре, якби все працювало як слід – вони зайшли би в реєстр спеціальних дозволів на користування надрами, забили в пошук свою громаду, і отримали би повний вичерпний перелік спецдозволів, які працюють на території конкретної громади. Це якби така функція була реалізована в реєстрі.

Але немає ані реєстру, ані такої функції.

 

З точки зору зручності для представників громади – погоджуюся. Це було би справді зручно: зайшов у реєстр, відкрив пошук, і побачив усі «свої» спецдозволи. Але зараз реєстр чи аналогічні бази спецдозволів не є доступними. Втім, ніщо не заважає громаді звернутися офіційно до Держгеонадр, звідки вони можуть отримати офіційні дані про всі спецдозволи, які діють на її території, чи не так?

Ключове у сказаному Вами – «можуть». Я не бачив такого зобовʼязання надавати громадам інформацію в жодних документах, якими керуються Держгеонадра.

В той же час, все мало би бути простіше і швидше.

 

Щоб зробити швидше і простіше – достатньо внести зміни до постанови КМУ про затвердження форми спецдозволу? 

Так.

Потрібно у формі спецдозволу передбачити, що в документі буде вказано повний перелік громад, на території яких здійснюється користування конкретною ділянкою надр.

До речі, ще одна проблема затвердженої форми спецдозволів у тому, що вона переважно текстова – крім географічних координат. І у тебе немає ніякої можливості машинної обробки інформації із бланків спецдозволів.

Тому, якщо дійде справа до внесення змін, треба передбачити вказання цифрових кодів адміністративних центрів громад, на території яких розташовується обʼєкт надр.

Також необхідно чітко вказати, що зазначені у дозволі гірські породи, мінеральні речовини – є сировиною для виробництва конкретної товарної продукції. І цю товарну продукцію приводити не словами типу «для виробництва щебеневої продукції», а вказувати, що це сировина для конкретної товарної продукції, відповідно до ДКПП (Державного класифікатора продукції та послуг).

Тоді все буде чітко зрозуміло: є публічний ДКПП, бачиш, сировина для чого у тебе видобувається, і бачиш чітко ставку ренти. А так… читають у громадах «гранодіорит», або щось інше… і думають-гадають, а де це все може бути використане? І скільки з нього ренти нам має надійти?

 

Чи існують в Україні громади, на території яких немає корисних копалин?

В будь-якому випадку, якщо ти знаходишся в межах матеріального світу (а надра це предмет матеріального світу) – то він складається з певної речовини. І ця речовина, за певних економічних умов, може стати обʼєктом комерційного інтересу (а може і не стати). І одна і та ж речовина може бути корисною копалиною, а може і не бути.

В межах будь-якої громади може сформуватися обʼєкт надрокористування у випадку, якщо виникне така потреба.

Наприклад, як із торфом.

До останнього часу торф як паливний елемент мало кого цікавив в Україні. А зараз, коли ми жваво кинулися в бік ЄС, якщо на те буде воля «великих вождів», то вони зрозуміють, що на територіях довкола торфових родовищ комунальні служби і заклади треба опалювати торфом. Це буде зменшувати екологічний податок за викиди СО₂ торфу як альтернативного палива.

 

Стаття 4 Кодексу України про надра каже: «Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради». А як сьогодні ми як громадяни здійснюємо своє право власності через місцеві ради? До останніх змін до Кодексу, в ст. 10 була норма, що місцеві ради мають погоджують надання спецдозволів на місцеві корисні копалини. Тепер цю норму прибрали… Що залишилося у громад?

Мабуть, публічне обговорення оцінки впливу на довкілля (ОВД), і все. Ну, ще можуть «впертися» по землі.

Земля і активна позиція під час процедур ОВД – це сьогодні останні «рубежі», на яких громади можуть захистити свої права в надрах, відстояти якісь позиції.

Якщо громада не погоджується з вилученням у власника чи користувача землі для надрокористування, вона може вступити як сторона у судову справу на боці землекористувача. І це, на мою думку, може мати сенс у випадку примусу до сервітуту, адже надрокористування знищує денну поверхню ділянки.

 

 

З точки зору бізнесу, усунення місцевих громад від погоджень надання спецдозволів – однозначний прорив і полегшення. Однак, наскільки я можу відчувати температуру стосунків між громадами і видобувачами, такий крок може закласти підґрунтя для майбутніх бунтів. Не раз і не два чув від громад нарікання на те, що їх ніхто навіть не запитував думки про видобування на їх території.

Питання тут навіть не стільки у тому, чи варто запитувати у громади погодження на видобувні проекти, скільки в тому, щоб громада могла оцінювати плюси і мінуси реалізації інвестиційного видобувного проекту на своїй території.

Тому має бути абсолютно обʼєктивна система оцінки. Інакше – це все порожні балачки.

Навіть ОВД без нормальної оцінки і порівняння – це ні про що. Тому що ОВД по своїй суті – це визначення «мінусів» інвестиційного проекту, і чим вони будуть перекриватися з доходів, які генеруватиме інвестиційний проект. Не більше і не менше. Якщо ти бачиш, що інвестиційний проект, який тобі пропонують, буде з надлишком перекривати ті незручності та екологічні наслідки, то ти погодишся, випишеш усе, що необхідно, і надрокористувач муситиме все це компенсувати.

Найкрасивіший приклад альтернатив, які могли бути оцінені під час ОВД – Балка Свистунова в Кривому Розі. Це 12 млн м³ дуже солоної агресивної води, яку викачують з 4 залізнорудних шахт: АМКР, Метінвесту і КЖРК. За рік набирається 12 млн кубів, які навіть розʼїдають метал.

Що робити з цією водою? Є дві моделі.

Перша застосовується з 1970-х. Цю воду раз чи двічі на рік зливали всю в річку Інгулець, зверху відкривали водосховище, куди весь рік качали воду з Дніпра – і всю солону воду виштовхували в Дніпро. І там йшло розбавлення солоної води прісною.

А також була інша модель, розрахунки по якій я бачив, але яка не була реалізована: прокласти трубопровід і скидати цю воду одразу в Сиваш! Рівень солоності в Сиваші і цих вод був однаковий.

 

Це ж колосальні інвестиції.

Так, комбінатам довелося би витратитися і прокласти 300 кілометрів пластмасових труб.

 

А як на цю модель могла вплинути громада? У неї немає ані технічних, ані фінансових, ані людських ресурсів для реалізації такого проекту – це виключно національний рівень.

Вздовж річки Інгулець йдуть дачі. І в той час, коли скидається солона вода – ти позбавлений можливості поливати свої городи. Мусиш замовляти привозну воду. Відповідно, громади, під час проходження ОВД могли сказати: хлопці, Ваша модель, яка передбачає перетворення річки Інгулець на зливну яму – нас не влаштовує. Тому шукайте інші варіанти. І як тільки би всі чотири ГЗК усвідомили, що завтра зупиняться, вони швидко би знайшли гроші для того, щоб прокласти пластикову трубу до Сивашу.

 

Але якщо ОВД вже пройдено?

Громади повинні знати точки, по яких треба здійснювати контроль.

 

Звідки громади можуть знати ці точки? Хто їм може пояснити?

Щодо ОВД – тільки екологи.

Хоча, в принципі, щоб якісно брати участь в обговоренні ОВД і захистити свої права та інтереси, громаді доведеться замовляти послуги двох субʼєктів: один буде займатися оцінкою економіки гірничого проекту, а інший – оцінкою екологічних наслідків. Тому що треба чітко розуміти обидві складові. І якщо доходи проекту будуть нижчими, ніж вартість усунення екстерналій – то робити відповідні висновки.

Але, повторюся, доступу до реального проекту – у громади немає… Немає розкриття реальної інформації. А те, що написано в ТЕО захисту запасів як проект – частіше за все в майбутньому ніяк не відповідає тому, що існує фактично.

 

Є вихід?

Хіба що можу нагадати громадам про існування п. 26 Порядку проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (Постанова КМУ №865): ДКЗ систематично проводить аналіз державного балансу запасів корисних копалин і дає рекомендації для користувачів надр щодо подання на повторну або первинну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин.

Тобто, громади можуть ініціювати перед ДКЗ питання переоцінки запасів, і приведення проектів у відповідність до сьогодення. Тоді ДКЗ могло би повідомити гірничим підприємствам, що за результатами аналізу проектів та звітності вони помітили суттєву невідповідність, і просять уточнити проекти або переоцінити запаси.

 

Хтось вже так робив?

Мені не відомий жоден такий приклад. Але чому б комусь не спробувати?

Можна було би ще звернутися до Держгеонадр, але… з Кодексу про надра, зі ст. 51, Держгеонадра викинули норму, що Служба здійснює контроль проектів гірничих робіт. Раніше у них був такий обовʼязок, і був співробітник, який порівнював ТЕО кондицій, і протоколи, які надрокористувач подавав по проектах і планах робіт.

Щоразу, коли приходив на перевірку новий проект, цього співробітника всі згадували «незлим тихим словом», мовляв, це порівняння нікому не потрібне. А він доводив, що так не має бути: щоб в протоколі захисту запасів була записана потужність проекту 20 тис. тонн на рік, а надрокористувач подав проект із потужність 100 тис. тонн. Навіщо ж така профанація? Якщо реальна потужність 100 тис. тонн, то поверніться назад, переоцініть запаси в ДКЗ з урахуванням реальної економіки проекту.

До речі, ще один спосіб підвищити доходи громад від гірничодобувних проектів – провести переоцінку земель, які надаються в оренду надрокористувачам, і які роками ніхто не переоцінював. Якби не «забудькуватість» (інколи невипадкова) керівників ОТГ, деякі громади могли би отримувати в рази більше від оренди землі. Але це вже тема для іншої бесіди.

 

 

Автор – Володимир Бойко, ІА NADRA.INFO