Дмитро Кащук: Надрам потрібні прозорі правила, а не ручне управління через РНБО
Дмитро Кащук з травня до грудня 2014 року очолював Державну службу геології та надр України. Колишній представник енергетичної корпорації Chevron у Західному регіоні України – сьогодні Дмитро має інтереси в українських надрах як портфельний інвестор – хоча проекти поки що не називає. Разом із пошуком і видобуванням корисних копалин, інвестує в ІТ, сільське господарство, логістику, пасажирські та вантажні перевезення.
Розповісти читачам NADRA.info про своє призначення і роботу на чолі Держгеонадр, а також оцінити еволюцію Служби в 2014-2021 рр. Дмитро пообіцяв у наступних інтерв’ю.
Ідея ж для цієї бесіди з’явилася за кавою ще влітку, коли в режимі офрекордз мова зайшла про рішення РНБО, зокрема санкційні, які зачіпають надрокористування. У вузьких колах можна чути критику на адресу цих рішень, але мало хто має сміливість критикувати вголос – навіть надрокористувачі, яким анулювали спецдозволи (розлогий коментар очільниці ТОВ “Трубопласт” Інни Кулямзіної є виключенням з цього мовчазного правила – Ред.). Хоча ця дискусія, на наш погляд, є важливою, якою б некомфортною вона не здавалася.
Тож, що не так з механізмом регулювання галузі надрокористування через РНБО, як цей механізм вплине на ринок, і які, на думку Дмитра Кащука, позитивні зрушення він може спровокувати? Спілкуємося на “ти”, оскільки герой інтервʼю й автор знайомі з 2010 року.
NADRA.info: Якщо відкинути ті два рішення РНБО, якими прямо застосовувалися санкції й були анульовані спецдозволи, ми маємо Указ Президента, яким введено в дію рішення РНБО “Про стимулювання пошуку, видобутку та збагачення корисних копалин, які мають стратегічне значення для сталого розвитку економіки та обороноздатності держави”…
Дмитро Кащук: Загалом я вважаю ухвалення Указу позитивним рішенням. Це означає, що держава нарешті почала приділяти більшу увагу надрокористуванню. Такі визначення, як “терміново”, “невідкладно”, “стратегічно”, стимулюють чиновників робити щось для полегшення життя бізнесу, вони змушені звітувати з чимось у межах Указу Президента, бо тепер у них є план імплементації цього Указу і є контрольні терміни виконання.
Разом з тим складається враження, що в Указі зібрано думки багатьох експертів без належного аналізу, бо деякі його норми суперечать самі собі, не кажучи вже про те, що вони суперечать законам України, постановам Уряду і Конституції. Тому його потрібно змінювати і вдосконалювати. Натомість маємо ситуацію, коли “РНБО вирішила”, і виконувати це рішення, введене в дію Указом Президента, вимагають вже зараз. Розумієш, що це означає?
Поясни.
Де саме Кодекс України про надра говорить про право анульовувати дозволи Указом Президента? Є градація нормативних актів. Укази Президента і постанови Уряду умовно стоять нижче, ніж закони України, й однозначно нижче, ніж Конституція.
Ти про те, що відповідне повноваження (анулювати спецдозвіл) має бути передбачене законом?
Так, звісно. Одразу після анулювання спецдозволів мені зателефонував партнер з Канади. Там ніхто не з’ясовує, кому анулювали спецдозвіл і за що. До інвесторів, до міжнародних компаній просто донесли як факт, що в Україні дозволи анульовують рішенням Президента. Тобто на рівні світової спільноти ці речі непрокомуніковані, й це наш провал. Це вдарило по інвестиційному іміджу України, зокрема що стосується інвестицій в надра. Якщо дозвіл незахищений – ніхто інвестувати не буде. З погляду українських реалій, таке анулювання спецдозволів може мати політичний зміст.
Але ж, з іншого боку, цей Указ вводить у дію рішення РНБО, в якому йдеться лише про підготовку до внесення змін до законодавства…
Прочитай преамбулу Указу: “РНБО вирішила…”, тобто безальтернативно. Звісно, цей Указ і всі тези рішення РНБО – швидше напрямки руху для законодавців і Кабінету Міністрів. Там є хороші тези, але є і такі, які я вважаю неприпустимими.
Наприклад?
Наприклад, пункт 1, у якому йдеться про те, щоб доручити Кабінету Міністрів у двомісячний термін затвердити “…перелік ділянок надр (родовищ корисних копалин), які мають стратегічне значення для сталого розвитку економіки та обороноздатності держави, що надаватимуться у користування на умовах угод про розподіл продукції”, а також “що надаватимуться у користування шляхом проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами”.
Тобто виходить, що такі рішення мають ухвалювати чиновники.
“УРП і продаж спецдозволів на аукціонах – це дві різні можливості інвестувати в надра. І бізнес повинен обирати, яка з них для нього зручніша”
З тексту Указу виходить, що так. Чиновники вирішать, які ділянки підуть через УРП, а які з аукціонів. Що не так із цим?
Насправді УРП і продаж спецдозволів на аукціонах – це дві різні можливості інвестувати в надра. І бізнес повинен обирати, яка з них для нього зручніша. Компанія може номінувати одну і ту ж ділянку на УРП (процедура прописана) або номінувати на аукціон. Це право бізнесу. Чому РНБО це право обмежує? Це те ж саме, що сказати громадянам: ось у цьому будинку тільки купуйте квартири, а в цьому – тільки орендуйте. А якщо я хочу там орендувати, а тут купити? Це ж моє право.
Але ж сьогодні компанія не може укласти УРП для видобування, наприклад, літію…
Це питання імплементації можливих змін у законодавство. А я кажу про конкретно ці два пункти з рішення РНБО: як саме Кабінет Міністрів, Держгеонадра чи Мінприроди вирішуватиме, які ділянки за якою процедурою продавати?
Добре, стратегічні ділянки надр ще можна визначити, якщо дуже постаратися, тому що, за світовими мірками ринку, в Україні майже нічого немає унікального. Розмови про рідкоземи, літій потребують підтвердження. Про ці родовища знали ще з СРСР. Чому тільки зараз вони всіх зацікавили? Бо це хайпова тема. Щоб з невивчених рудопроявів чи гіпотетичних родовищ створити економічно вигідний проект, треба вкласти величезні гроші. В Україні немає жодного бізнесмена, який може підняти такі родовища без залучення біржового фінансування.
Тобто якщо з аукціонами у нас все зрозуміло, то з УРП – ще працювати і працювати. У нас добре пропрацьована процедура: номінування, погодження Мінприроди, проведення аукціону, сплата за дозвіл, рентна плата за користування надрами. Аукціони підтримує і ринок, і Мінфін, й інші відомства. І є УРП. 31 грудня минулого року низка компаній уклала УРП, наприклад Укргазвидобування, ДТЕК, львів’яни… І вони зіштовхнулися з величезними проблемами вторинного регулювання.
Тобто?
Є закон про УРП, і з власне законом все окей. Але є моменти, які регулюють підзаконні акти: постанови Уряду й постанови Нацбанку. І тут дуже не окей.
Наприклад, учасники УРП зіштовхнулися з проблемами щодо валютного регулювання: УРП укладають на 50 років, інвестори заводять сюди кошти, а виводити їх, виявляється, доведеться лімітовано. З проблемою реалізації продукції, коли можливість продажу продукції держави інвестором може бути обмежена через чинне регулювання ринку газу. Тут і митні питання — ризик неможливості застосування пільг УРП, зокрема підрядниками інвестора через відсутність практики та підзаконних актів, вимога про облік спільних операцій в бухобліку інвесторів і загальна вимога про окремий бухгалтерський і податковий облік операцій УРП. Це й ризик подвійного оподаткування операцій УРП (податок на прибуток). Тобто є багато законодавчих норм, які бізнес просить змінити.
“Позасудове анулювання спецдозволів суперечить Угоді про асоціацію з ЄС. Це збільшить прірву між Україною і бажанням інвесторів вкладати сюди кошти”
А як тобі ідея надати право Держгеонадрам без суду анулювати спецдозволи?
Виключні підстави для припинення права на користування надрами, в тому числі в судовому порядку, визначає Кодекс про надра. У Законі йдеться про те, що без суду анулювання можливе тільки якщо компанія добровільно прийме таке рішення або якщо компанію ліквідовано.
За Європейськими нормами і стандартами, спеціальний дозвіл – це майнове право, і незаконно позбавити компанію спеціального дозволу – це порушення статті 1 Конвенції в контексті права на мирне володіння майном.
У 2014 році скасування позасудового анулювання спецдозволів парламентом, який залишився після Януковича, сприймали як велике досягнення: якщо ти маєш ліцензію, в тебе її не можуть забрати просто так, без суду. Зупинити можуть, а забрати – ні. Це стосувалося не тільки надр – а й інших ліцензій також. Такий крок був спрямований на знищення державних репресивних корупційних важелів, які бізнес відчував на собі за часів Януковича-Азарова. Звісно, зараз неможливо собі уявити речі, які відбувалися до 2014 року, але і повертати норму про позасудове анулювання спецдозволів – не можна.
Далі в Указі йдеться “…якщо користувач надр без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ і родовищ нафти та газу – 180 календарних днів не приступив до користування надрами…”… Перепрошую, що значить “поважні причини”?
Це ж гарний привід для чиновників сказати: а переконай мене, що твоя причина поважна.
Десь так. Інша справа – що означає “приступив до користування надрами“? Розберімо приклад: бізнес отримує ліцензію на нафту чи газ. У нього в програмі робіт вже записано, що видобування чи геологічне вивчення здійснюється протягом декількох років. А в рішенні РНБО йдеться про 180 днів. Тобто програма робіт дозволяє надрокористувачу почати користування надрами на 100-й день чи на 300-й. А тепер що – прийдуть і почнуть “качати”: “Хлопче, ти не почав користування за 180 днів…”.
Крім того, геологічне вивчення – це вже користування надрами. Тобто формулювання в рішенні РНБО – чистої води казуїстика.
То, можливо, така мета і була?
Не думаю. Для мене це саме той приклад, про який я казав, що експерти не розібралися в усій глибині питань.
Йдемо далі. “…Користування надрами із застосуванням методів і способів, що призводять до значного забруднення довкілля або спричинили негативні наслідки для навколишнього природного середовища … “
Це формулювання, в тому вигляді, як запропонувала РНБО, можуть використати недобросовісні надрокористувачі, щоб позбутися екологічно ризикованої ліцензії. Наприклад, сталася біда на родовищі, прийшла держава і забрала спецдозвіл. Тепер екологічні проблеми це вже не клопіт надрокористувача – а держави.
З іншого боку, не завжди екологічні наслідки – це провина надрокористувача. Можуть бути й складні геологічні умови. Але якщо ти ліцензіат, держава має з кого запитати.
Цей пункт вимагає широкого обговорення, професійної дискусії.
Водночас не все так погано. Є і гарні приклади з Указу. Наприклад, щодо “стимулювання пошуку, видобутку та збагачення (переробки) корисних копалин, які мають стратегічне значення для сталого розвитку економіки та обороноздатності держави, з урахуванням найкращих світових практик”. Це основний пункт цього Указу. Достатньо вивчити кейси успішних країн світу, доповнити закон про УРП, виправити нормативку – і надрокористувачі самі побіжать робити УРП. Дайте земельні стимули, податкові, стимули для людського капіталу – і буде супер.
“Україна має колосальні рудопрояви, й Указ має допомогти розкрити їхній потенціал”
Як щодо “внесення змін до Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року, щодо актуалізації заходів стосовно пошуку, видобутку та збагачення (переробки) корисних копалин, які мають стратегічне значення для сталого розвитку економіки та обороноздатності держави”? МСБ ще жива?
На мою думку, це архаїзм. Практика останніх 10 років така, що програма розвитку МСБ – в дуже обмеженому фінансуванні й виключно на державні підприємства у сфері відання Держгеонадр. Вони нічого нового не генерують, не вивчають. Тільки інтерпретують та узагальнюють інформацію, отриману в попередні роки.
Якщо коротко, то МСБ – це програма, за якою кошти з бюджету розподіляють за напрямками, “титулами”. Наприклад, вивчення алмазоносності півдня України. А як все відбувається насправді? Оголошують тендер на частину роботи, і виграє його державне підприємство. Ці кошти йдуть на зарплату людям, які хоч щось знають про алмазоносність, і наприкінці року здається якийсь звіт.
А уяви собі, якщо ці кошти спрямувати на залучення міжнародної компанії. Нехай це будуть камеральні роботи, польові. Та, з іншого боку, на основі чого міжнародні компанії виконають польові роботи? Дозволу ж на геологічне вивчення немає.
Тобто в програму МСБ закладене велике протиріччя. Потрібно міняти принцип.
Наприклад, в Канаді, якщо компанія хоче отримати ліцензію на пошук чогось, вона може оформити її за дві години. І це там, де ще треба припрошувати бізнес, – сніги, ліси, ведмеді.
У нас навпаки – хороші кліматичні умови, гарна інфраструктура, майже до кожного села є дорога, залізниця, газопроводи, порти, вільні землі… То, можливо, на геологічне вивчення варто спростити видачу ліцензій і регулювання?
Разом з тим, величезний плюс бачу в нормі 5: “невідкладно забезпечити розроблення та прийняття актів законодавства, необхідних для реалізації положень Закону України “Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні”. У нас є декілька рудопроявів, які Україна як держава і конгломерат інвесторів потягнути не може. Настільки колосальні рудопрояви є в Житомирській області, на півдні України. Наприклад, Пержанський. Він потребує довивчення, і ця норма має допомогти розкрити його потенціал.
Так там вже є спецдозволи у бізнесу Геннадія Буткевича і партнерів.
Цей рудопрояв не весь заліцензований, там ще є частина ділянок вільних. Але не обмежуймося ним. В Україні – 20% запасів титанової сировини, і сюди також потрібно застосовувати стимули, а не вимоги. Якщо заборонити вивозити ільменітовий концентрат, то помре кілька ГЗК.
В Україні сучасні підходи застосовує ВЕЛТА, але також є Сумихімпром і ЗТМК, які просто зношені. Державне управління не може потягнути ефективне керування жодним великим переробним підприємством в гірничій галузі. Тобто спершу потрібно приватизувати переробні підприємства, а тоді вже впроваджувати стимули для переробки сировини всередині України.
“…Проведення в найкоротші строки оцінки запасів титанової сировини із застосуванням найкращих світових та європейських практик…”. На вимогу надрокористувачів ДКЗ вже почала оцінювати запаси за міжнародною системою класифікації. Але яка довіра до протоколу ДКЗ за міжнародними стандартами на біржі в Торонто? Для 90% всіх надрокористувачів достатньо української геолого-економічної оцінки, яку пропонує ДКЗ. Однак для тих, хто хоче залучити міжнародне фінансування, потрібен захист запасів у визнаних світом компаніях.
Тобто цей пункт я розумію так, що в Україну повинні зайти міжнародні компанії, які займаються оцінкою запасів. І було б дуже добре, щоб законодавство передбачало вимогу для захисту і підтвердження запасів не тільки в ДКЗ.
Але ж вже є в Україні competent persons, які оцінюють запаси за міжнародною системою класифікації.
В кожному отриманому спецдозволі йдеться про дорозвідку і захист запасів. Це означає, що протокол надає виключно ДКЗ, а потрібно, щоб це був протокол міжнародної компанії, яку вибере сам надрокористувач.
Такі компанії можна кваліфікувати в Україні: AMC, SRC Consulting, Wardell Armstrong та інші, щоб ДКЗ не була монополістом. Хай вони відкривають тут представництва, залучають спеціалістів з усього світу й оцінюють запаси, платять податки в Україні.
“Треба звужувати повноваження чиновників щодо погодження умов ведення бізнесу, натомість їх навпаки – розширюють”
Щодо 615 постанови, “… погодження Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, Міністерством економіки України та Міністерством з питань стратегічних галузей промисловості України спеціальних дозволів на користування надрами та внесення змін до них”. В чому сенс?
Цього категорично не можна робити. Додаткові повноваження інших державних органів суттєво ускладнять процедуру отримання спецдозволів і створять корупційні ризики. Тільки два роки тому домоглися зняття вимоги щодо погодження обласними радами, а тут – вдумайся! Тут передбачене погодження Мінприроди, Мінекономіки, Мінстратегпром…
Треба звужувати повноваження чиновників щодо погодження умов ведення бізнесу, натомість їх навпаки – розширюють. Де в Мінекономіки спеціалісти, які будуть погоджувати видобуток піску в Житомирській області чи рудних на Кіровоградщині?
Водночас наступний пункт Указу, щоб в 615 постанові встановити економічно обґрунтовані граничні терміни робіт за окремими групами корисних копалин – супер. Але як бути, якщо надрокористувач не може роками отримати в користування землю?
“Однозначно позитивні рішення РНБО – це синхронізація даних Держгеокадастру і Держгеонадр. Це давно треба було зробити”
Як ти оцінюєш ідею щодо “заборони продовження строків виконання робіт на ділянці надр, визначених спеціальними дозволами на користування надрами”.
Я б її не вводив. Але якщо цей пункт з’явився через недовіру до чиновників Держгеонадр, які ухвалюють такі рішення, цю комісію варто організувати на рівні Кабінету Міністрів, міністерства, на основі Мінстратегпрому. Хай надрокористувач там доводить, що йому потрібно продовжити терміни виконання робіт. Є ж важкі геологічні будови, де свердловини одна за одною руйнуються, або неможливо забезпечити доступ до землі, бо там – лісове господарство, а Держлісагентство, своєю чергою, не підписує сервітути.
Багато можна навести прикладів. Тому така заборона – питання дискусійне.
Питання про ще одну заборону продовження – але вже термінів дії спецдозволів. Цитую п.2 п.п. “а) … внесення змін до Кодексу України про надра, передбачивши, зокрема: … заборону продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами;”. Прокоментуєш?
Це нонсенс! Підприємство вкладає значні кошти в розвідку, отримує спецдозвіл на видобування, будує переробний комбінат. А тут, виходить, термін закінчується – і той, хто виконав основні роботи на родовищі, муситиме купувати спецдозвіл на аукціоні.
Уяви, що в 2022 році закінчуються терміни спецдозволів у компаній Ріната Ахметова. Наприклад, у Метінвеста, який видобуває залізнорудну сировину. Чи в АрселорМіттал. Що їм, на аукціон іти? Чи давай візьмемо Укргазвидобування – уяви собі, закінчиться дозвіл на Шебелинку, з якої компанія отримує левову частину. Чи у Велти Андрія Бродського. Йому йти на аукціон і змагатися за право видобувати з родовища, яке він підготував і під яке збудував ГЗК?
Можливо, ця норма з’явилася там “заради хайпу”? Адже вона вже наразилася на публічне обурення надрокористувачів, зокрема НАДПУ. І виглядає, що її можуть прибрати, а доки всі говоритимуть про неї, тишком-нишком спробують “провести” щось інше…
Але це ж також норма Указу, яку вимагають виконувати, як і всі інші. Якщо цю не виконувати – то й інші можна ігнорувати, правильно? А якщо цей конкретний пункт можна змінити, то, виходить, й інші теж можна. Це дуже тонка ситуація.
І що, на твій погляд, робити?
Виключати цю норму з Указу взагалі. Змінювати Указ.
Щодо посилення контролю за НАК “Надра України”… Як ти оцінюєш таку перспективу?
Це чистий лобізм. Власником НАК “Надра України” є Уряд. Призначає керівника Уряд, компанія – в управлінні Держгеонадр. А тут постає питання – перевести компанію в управління Кабінету Міністрів. Хто в КМУ буде управляти Надрами України?
Тому я в цьому бачу чистий лобізм.
Чий?
Не знаю. Залежить від того, які задачі стоять. Натомість запровадження Наглядової ради – важливе, як і взагалі питання корпоративного управління. І дуже дивно, чому Наглядова рада НАК “Надра України” досі не сформована. Можливо, компанія не підпадає під критерії необхідності формування Наглядової ради, але це дуже прозорий і дієвий механізм, передбачений корпоративною реформою державного управління.
…
Однозначно позитивні рішення РНБО – це синхронізація даних Держгеокадастру і Держгеонадр. Це давно треба було зробити. Раніше, коли хтось дізнавався, що на ділянці є корисні копалини, він скуповував землю і чекав, поки хтось заліцензує, щоб домовлятися. А вже сьогодні є норма: якщо видано спецдозвіл на видобування, надрокористувач має першочергове право викупу землі. Власника землі обмежує те, що він її може продати тільки надрокористувачу. А надрокористувача обмежує і підтискає програма робіт: не почав роботи – заберуть спецдозвіл. І це питання балансу інтересу і пропозиції, ділових переговорів між власниками землі, і спецдозволу.
А от “б) прийняти рішення про пріоритетність розробки родовищ корисних копалин, які мають стратегічне значення для сталого розвитку економіки та обороноздатності держави, шляхом проведення відкритих інвестиційних конкурсів на укладення угод про розподіл продукції, встановивши при цьому вимоги щодо: розкриття кінцевих бенефіціарних власників учасників конкурсів; підтвердження наявності в учасників конкурсів необхідних фінансових та технічних ресурсів, досвіду з видобутку, збагачення (переробки) відповідних корисних копалин; розробки ділянок надр (родовищ корисних копалин) на основі гарантованого виконання інвестором комплексної програми пошуку, видобутку, збагачення (переробки) зазначених корисних копалин в Україні” – це чистий лобізм!
А тут де лобізм? Логічно, що на великі проекти може зайти компанія з досвідом, командою, фінансовою спроможністю.
Аукціон – це відкрита процедура. Норми про розкриття бенефіціарів і досвід потрібно вносити в закон про УРП, натомість заганяти людей користуватися тільки УРП – нонсенс.
І ще про УРП… А чому саме з усіх можливих ділянок ось сюди внесли одну єдину: “ґ) опрацювати питання щодо реалізації проектів з пошуку, видобутку та збагачення рідкіснометалевих корисних копалин, зокрема на ділянці “Добра” (Кіровоградська область), на умовах угоди про розподіл продукції”.
Як в Указі Президента з’явилася конкретна літієва ділянка “Добра”? Чому тільки вона? Хто її туди вписав? Цю ділянку в 2017 році номінувала на аукціон ГО “Наука, розвідка, видобування”. Там ще немає продукції, як передбачають умови УРП. Це – чистий пошуковий об’єкт. На Добрій до продукції ще 15 років. Її треба пробурити, захистити запаси, зробити ТЕО, залучити інвесторів… І тільки на етапі ТЕО можна говорити – буде там продукція чи ні. Доти – це виключно пошуковий об’єкт.
Тому потрібно виставити на аукціон і рекламувати на геологічне вивчення якомога більшу ділянку. Нехай сюди прийде Ілон Маск.
Держгеонадра однозначно має бути активнішою на міжнародній арені – ми повинні бути присутні на всіх конференціях і виставках.
Але й активність всередині України важлива. Ті ж питання геологічних паспортів громад – потрібна річ, хіба ні?
Я спілкуюся з представниками обласних адміністрацій, депутатами облрад. Знаєш, що вони розповідають? Що Державна служба геології та надр інформує всі ОТГ, ОДА, облради. Але вгадай, скільки ОТГ замовляють ці паспорти? Можливо, декілька на всю Україну.
Хоча геологічно-інвестиційні паспорти, над якими працює Держгеонадра, – це справді унікальна можливість для розвитку громад.
Читайте також: Азартний бурштин. Співвласник ігрового бізнесу збільшує частку на ринку видобування бурштину
Читайте також: Центр “Сонячне ремесло” планує утричі збільшити видобуток бурштину до кінця 2021
Читайте також: Компанія з групи ONUR поповнила колекцію спецдозволів
Читайте також: SMART GRANIT збільшив видобуток і переробку гранітів на 67%
Читайте також: ДП “Українська геологічна компанія” змінила керівника
Автор – Володимир Бойко, NADRA.info
Автор фото – Олег Петрасюк, Yesterday & Tomorrow